การพัฒนาท้องถิ่นในปัจจุบัน

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) พัฒนาการท้องถิ่นไทยสะดุดและเชื่องช้า ประเทศไทยทดลองใช้รูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นเริ่มนับตั้งแต่ การยกฐานะ “สุขาภิบาลท่าฉลอม” จังหวัดสมุทรสาคร เป็นสุขาภิบาลหัวเมืองแห่งแรกของประเทศไทย ในวันที่ 18 มีนาคม 2448 นับเวลาได้ 117ปี แต่พัฒนาการของ อปท.ไทยถึงปัจจุบันเหตุใดจึง ล่าช้า ไม่พัฒนาคืบหน้า ในระบอบ “ประชาธิปไตยแบบตัวแทน” หรือ “ประชาธิปไตยแบบมีผู้แทน” (Representative Democracy/Indirect Democracy) นั้น หลักการ “รูปธรรม” สำคัญที่ล้อจากการเมืองระดับชาติมาเป็นการปกครองส่วนท้องถิ่น คือ (1) “การเลือกตั้ง” (Election) เพื่อเลือกผู้แทนของท้องถิ่นมาทำหน้าที่ในการบริหารท้องถิ่นในแต่ละพื้นที่ แยกเป็น 2 ฝ่ายคือ ฝ่ายบริหารมีหน้าที่บริหารท้องถิ่น และฝ่ายสภาท้องถิ่นมีหน้าที่ตรวจสอบฝ่ายบริหารและตราข้อบัญญัติเพื่อใช้ในการบริหารท้องถิ่นนั้นๆ และ (2) “การมอบหน้าที่และอำนาจ” หรือ “ภารกิจ” จากราชการส่วนกลางให้แก่ท้องถิ่นในการจัดบริการสาธารณะและดำเนินกิจกรรมสาธารณะแก่ประชาชนในพื้นที่ เรียกว่า “การกระจายอำนาจ” (Decentralization/Devolution) ซึ่งต้องกระจายภารกิจงานพร้อม คน เงินและวัสดุอุปกรณ์เครื่องมือ การพัฒนาประชาธิปไตยจากรากฐานระดับล่าง ท้องถิ่นจึงจำเป็น หากการเมืองท้องถิ่นมั่นคงแข็งแรง การเมืองระดับชาติย่อมแข็งแรงมั่นคงเช่นกัน มิติบทบาทและภารกิจของ อปท. คนท้องถิ่นมีวิถีชีวิตที่สำคัญ 2 มิติ คือ (1) ท้องถิ่นในลักษณะของพื้นที่ของชุมชน หรือ “ชุมชนท้องถิ่น” เช่น วิถีชีวิตของคนในพื้นที่ที่ทำการเกษตรเป็นอาชีพหลัก หรือชุมชนใดที่อาศัยอยู่ใกล้ทะเลก็เป็นวิถีชีวิตแบบชาวประมง เป็นต้น (2) เมื่อคนกับพื้นที่มีความสัมพันธ์กันจนกลายเป็นวิถีชีวิตอย่างหนึ่งแล้ว สิ่งที่ตามมาคือ ต้องมีการจัดระบบความสัมพันธ์ให้เป็นระบบ ระเบียบ กฎเกณฑ์ในการอาศัยอยู่ร่วมกัน ใช้ประโยชน์จากพื้นที่ร่วมกัน และรวมไปถึง การพัฒนาพื้นที่ของตนให้มีความเจริญและเป็นที่อยู่อาศัยของคนในชุมชนได้ เป็น “การจัดระบบการปกครอง” นั่นคือ “ท้องถิ่นในลักษณะของหน่วยการปกครองท้องถิ่น” หรือ อปท. บทบาทขององค์กรต่อ อปท. 4 มิติ คือ (1) บทบาทของรัฐบาล (2) บทบาทของ อปท.เอง (3) บทบาทของภาคประชาชน (4) บทบาทของหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาประชาธิปไตย การพัฒนาตามภารกิจ 5 มิติ คือ (1) ด้านโครงสร้างพื้นฐานตอบโจทย์เศรษฐกิจและความเป็นอยู่ของสังคม (2) ด้านสังคมเกี่ยวกับการศึกษา สาธารณสุข ความสงบเรียบร้อย วัฒนธรรม ประเพณี กีฬา (3) ด้านเศรษฐกิจ ดำเนินการเรื่องการตลาด ย่านทำเลการค้า โรงรับจำนำ น่าจะรวมการพยุงราคาสินค้าเกษตรด้วย การส่งเสริมผลิตภัณฑ์ (4) ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่เป็นทั้งของส่วนรวมและเอกชน (5) ด้านการเมืองการบริหาร การมีส่วนร่วม วัฒนธรรมการแสวงหาความร่วมมือ ส่งเสริมความคิดที่ดี แบบมีตรรกะ การพัฒนาท้องถิ่นอาจมองได้หลายมิติ และหากมีการพัฒนาท้องถิ่นจะต้องการเลือกกระทำสิ่งใดก่อนเป็นลำดับต้นหรือลำดับแรกๆ เพราะ ท้องถิ่นมีภารกิจมากมาย มิติการพัฒนา จะเริ่มที่จุดใด ประเด็นใดก่อน เช่น (1) ทฤษฎีตะวันตกให้พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานก่อน ตะวันออกให้พัฒนาจิตใจก่อน (2) ทางการเมือง บอกต้องพัฒนาทางการเมืองแบบประชาธิปไตยก่อน (3) ทางเศรษฐกิจบอกปากท้อง ความเป็นอยู่มาก่อน (4) ทางสมัยใหม่ ทางสวัสดิการสังคม การเข้าถึงบริการรัฐที่เท่าเทียมมาก่อน ลดความเหลื่อมล้ำในทุกมิติ (5) มิติอื่นๆ เช่น ทางภูมิปัญญาเพื่อการพัฒนาท้องถิ่น หรือที่เป็น “Soft Power” ประการหนึ่ง “Soft Power” เป็นอำนาจทางวัฒนธรรม ความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจ ที่ประเทศไทยมีจุดขายแบบนี้เยอะ เพราะประเทศไทยอุดมไปด้วยวัฒนธรรมความเชื่อที่ดีงาม มีสินค้าท้องถิ่นหลากหลาย การสร้างความรู้สึกให้คนท้องถิ่นอิงกับเอกลักษณ์ อิงกับความภาคภูมิใจของคน อิงกับประวัติศาสตร์ของท้องถิ่น จะเพิ่มความร่ำรวยทางวัฒนธรรม ทางการคิด เพราะภูมิปัญญาถือเป็นรากเหง้าความเป็นไทยที่โดดเด่น “การเลือกสิ่งที่ต้องพัฒนาก่อนหลัง” เช่น เป็นเรื่องเกี่ยวกับการทำแผนพัฒนาท้องถิ่น การของบเงินอุดหนุนจากส่วนกลาง การจัดทำข้อบัญญัติงบประมาณ เรื่องสภา อปท. การแถลงนโยบายของนายก อปท. การหาเสียงของสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.ผถ.) รวมถึง “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” ด้วย เป็นต้น ควรพัฒนารูปแบบใดด้านใดก่อน ท้องถิ่นควรพัฒนาด้านใดก่อน หรือจะใช้การพัฒนารูปแบบใด ที่มีหลายรูปแบบเช่น การพัฒนาชุมชน (Community Development) การพัฒนาแบบมีส่วนร่วม (Participatory Development) การพัฒนาแบบบูรณาการ (Integrated Rural Development) การพัฒนาชุมชนเมือง (Urban Development) เป็นต้น โดยเฉพาะ การพัฒนาชุมชนที่ยั่งยืน การพัฒนาท้องถิ่นอย่างยั่งยืน (Sustainable Development) ถือเป็นกระบวนการเรียนรู้อย่างมีส่วนร่วมของคนในชุมชน ขอยกตัวอย่างจากการรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูลต่างๆ สรุปปัญหาของท้องถิ่น โดยแยกออกเป็นปัญหาแต่ละด้านตามลำดับ ตามบริบทของชุมชน ที่หมายรวมถึง สภาพความเป็นอยู่ในชุมชนอย่างรอบด้าน ทั้งสภาพความเป็นอยู่ทางกายภาพ ชีวภาพ เศรษฐกิจ สังคมวัฒนธรรม เช่น ด้านโครงสร้างพื้นฐาน ประสบปัญหาต่างๆ เช่น (1) ปัญหาถนนคับแคบชำรุดเสียหาย (2) ปัญหาทางเท้ามีจำนวนไม่เพียงพอและไม่ได้มาตรฐาน (3) ปัญหาการติดตั้งไฟฟ้าสาธารณะให้แสงสว่างยังไม่ทั่วถึง (4) ปัญหาการจราจรและอุบัติภัย (5) ปัญหาการระบายน้ำและน้ำท่วมขัง ด้านเศรษฐกิจ เช่น (1) ปัญหาประชาชนบางส่วนไม่มีงานทำ (2) ปัญหาขาดอาชีพเสริมสำหรับประชาชน ด้านสังคม เช่น (1) ปัญหาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน (2) ปัญหาชุมชนแออัดและแหล่งเสื่อมโทรม (3) ปัญหาแคลนสถานศึกษา ระดับอนุบาลและปฐมวัย (4) ปัญหาการให้บริการด้านสาธารณสุข (5) ปัญหาการติดยาเสพติด การเปลี่ยนแปลงการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น ในการพัฒนาตามภารกิจนั้นต้องมีการวิเคราะห์ ถึงเรื่อง ปัญหา ความต้องการ ศักยภาพ และการแสวงหาความร่วมมือจากประชาชนในพื้นที่ ตามขั้นตอนกระบวนการวางแผนพัฒนาท้องถิ่น มิใช่การมุ่งทำตามความต้องการ การชี้นำของบุคคลใดบุคคลหนึ่งที่ขาดประโยชน์หรือเสียหายต่อท้องถิ่น เพราะไม่ตรงกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชน เช่น ทำโครงการตามที่ผู้นำได้ประโยชน์ (งานรับเหมาฯ) งานที่มุ่งแต่ฐานเสียง(คะแนนเลือกตั้ง) งานที่มุ่งตัดกำลังฝ่ายตรงข้าม จุดอ่อนชัดเจนของการพัฒนาตามแผนการพัฒนาท้องถิ่นคือ การตราระเบียบการจัดทำแผนพัฒนาที่แก้ไขใหม่ โดยการอิง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ที่ดึง อปท.เข้าไปอยู่ในกระบวนการจัดทำแผนพัฒนาของราชการส่วนกลางด้วย “อปท.จึงเป็นบริวารส่วนหนึ่งของราชการส่วนกลาง” ไปโดยปริยาย โครงการสำคัญของ อปท.ที่ใช้งบประมาณมากเงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่กำหนดเป้าหมายโครงการงบประมาณไว้แล้วโดยท้องถิ่น ต้องถูกกรองถูกตรวจสอบโดยคณะกรรมการของจังหวัด ฉะนั้น โครงการดังกล่าวจึงหมดความสำคัญ เมื่อเข้าไปสู่การตรวจสอบคัดกรองของจังหวัด เพราะโครงการสำคัญอาจถูกตีตกไป โดยไม่ทันส่งโครงการไปถึงส่วนกลางเพื่อขอรับการสนับสนุนต่อไปตามระเบียบ แม้โครงการนั้นจะมีความเป็นไปได้และเป็นความต้องการของท้องถิ่นก็ตาม เพื่อมิให้โครงการถูกตีตก อปท.ต้องทำโครงการตามที่จังหวัดเรียงลำดับไว้แล้ว ตามกรอบการพัฒนาตามยุทธศาสตร์ชาติ ยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัด ยุทธศาสตร์จังหวัด ตามข้อเสนอของผู้ตรวจราชการมหาดไทย ตามการชี้นำของผู้มีอำนาจฯ อาทิ ส.ส. นายทุนฯ ฉะนั้น หลายโครงการจึงเป็น “โครงการยัดเยียด” ที่ไม่ตรงตามความต้องการของประชาชนในพื้นที่ ไร้ประสิทธิภาพ จัดทำและเสนอโดยหน่วยงานที่ไม่ยอมถ่ายโอนภารกิจ หรือเป็นโครงการที่มีประโยชน์ทับซ้อน ตามใบสั่งของผู้มีอำนาจ เหลือเศษโครงการเล็กโครงการน้อยงานประจำจึงแบ่งมอบให้ อปท.ไปดำเนินการ โครงการจากการชี้นำเหล่านี้ แม้ในระยะยาวจะอ้างยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีก็ตาม แต่มันได้ทำลายกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน (People Participation) ลงอย่างสิ้นเชิง รัฐอย่าอมพะนำ ปิดบัง ปกปิด ไม่จำเป็นต้องปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง ประชาธิปไตยพิเศษ “แบบไทยๆ” สังคมยังมีความเหลื่อมล้ำ ความอยุติธรรม และการฉ้อฉลเชิงอำนาจของระบอบอำนาจนิยม เป็นต้นว่า "เกิดรัฐประหาร” บ่อยครั้งอ้างการจัดระเบียบประชาธิปไตยก่อนการเลือกตั้ง ปัจจุบันไม่มีใครเชื่อ “การปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง” เพราะรัฐประหารครั้งหลังนี้เกิดวิกฤติประเทศอย่างสาหัส คนไทยคงเข็ดขยาดจดจำไปนาน การบังคับใช้กฎหมายที่บิดเบี้ยว "กฎหมายไม่ใช่ความยุติธรรม" แต่กฎหมายต้องเป็นธรรม การผูกขาดการพัฒนาด้วย “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี" มีการ "ฉ้อฉลเชิงอำนาจ" ด้วยการสืบทอดอำนาจยาว การเมืองไทยมีฉากหน้าที่สวยงามด้วยวาทกรรม ลมปาก ต่อประชาชนผู้ไม่มีทางสู้ขัดขืนด้วยอำนาจกฎหมายปิดปาก ความเจริญของประเทศไทยชะงักสูญสลาย ช้าตามหลังประเทศเพื่อนบ้าน และเมื่อเกิดปัญหาสังคมขัดแย้งรุนแรงสองขั้วเป็น “วิกฤตทางตัน” ก็จะมีเทคโนแครตออกมาอาสาแก้วิกฤต แล้วอีกสักพักก็กลับคืนวงจรเดิมอีก ส่วนฉากหลังมีสิ่งที่ไม่ดีแอบซ่อนไว้เหมือนซุกสิ่งไม่ดีไว้ใต้พรม ที่ค่อยเผยตัวตนที่แท้จริงออกมาเรื่อยๆ รอให้สังคมและประชาชนพิพากษาลงโทษ และค่อยๆ เผยร่างปีศาจจำแลงตัวสุดท้ายที่นอนสิ้นท่ารอวันปราชัย เป็นฉายาว่า “ระบอบลวงตา” (Behind the Illusion) ดั่งมีม่านหมอกปกคลุมไว้ ลองตัดภาพมาที่ อปท.ที่ถูกรัฐราชการส่วนกลาง “อำ อำพะนำ อมพะนำ ปิดบัง ปกปิดทุกเรื่อง” ฝ่ายอำนาจรัฐไม่กล้าลงพื้นที่ อปท.ด้วยเกรงว่าจะตอแหล อปท.อีกไม่ได้ มีแต่การให้ข้อมูลเท็จ หลอกไปวันๆ เป้าหมายสูงสุดเพื่ออยู่ในอำนาจให้นานที่สุด วิธีการจึงเป็นการหลิ่วหลับตาข้างหนึ่ง ไม่กล้าจัดการปัญหาอย่างถึงรากถึงโคน ปีนี้ 2565 เป็นปีที่จะต้องรายงานผลการดำเนินงาน 5 ปีแรก (2561-2565) ของแผนการปฏิรูปประเทศ 13 ด้าน ตามยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่มีกรรมการแผนหลายสิบชุด จะรอดูว่า ตัวชี้วัดที่ตั้งไว้ จะมีกี่เรื่องที่ทำได้สำเร็จตามเป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพและสัมฤทธิผล นักการเมืองต้องแสวงหาความร่วมมือ ไม่ spoil การเมืองที่ใดมีการใช้เงิน ก็ต้องมุ่งหาเงินไว้มากๆ ต่างจากการเมืองที่แสวงหาความร่วมมือ หาเหตุหาผล แก้ปัญหาตรงจุด ได้รวดเร็วที่บางงานไม่ต้องใช้เงินเลย เพียงแค่ขอความร่วมมือก็ได้ทั้งใจทั้งงาน การจัดทำแผนจัดทำโครงการในระดับพื้นที่เพื่อสนองตอบต่อชุมชนท้องถิ่น เป็นสิ่งจำเป็น เช่น มีการดำเนินการที่ประเทศญี่ปุ่นมานานแล้ว โดย สภา อปท. เพื่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแห่งญี่ปุ่น แต่เดิมนั้น สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย เคยกำหนดกลุ่มความร่วมมือระหว่างเทศบาล ซึ่งได้ผลงานพอสมควร เช่น ศูนย์การโยธาภาค ศูนย์สิ่งแวดล้อมภาค โดยมีความร่วมมือ ทั้งวิชาการ คน เครื่องไม้เครื่องมือ พัสดุ งบประมาณ แต่มีปัญหาระยะทาง เพราะเทศบาลทั่วประเทศระยะแรกมีเพียง 149 แห่ง และเครื่องจักรกลที่ซื้อ รวมทั้งเงินเดือนค่าจ้าง คนขับ อยู่ ณ เทศบาลที่ตั้งศูนย์บริหารในเทศบาลนั้น