ปัญหาความล่าช้าของระบบราชการ

ตามตำราที่ผม เคยเรียนคำว่า ราชการ มาจากคำว่า  bureaucracy คือ องค์กรขนาดใหญ่ ที่ทำหน้าที่สร้างความเป็น รัฐ ดูแลจัดการ อภิบาลสังคม นำ ระเบียบ กฎหมาย นโยบาย มาบังคับใช้ ให้สังเกิดความเรียบร้อย ความสงบสุข ความเป็นธรรม เสมอภาค ซึ่งรูปแบบการทำงาน จึงเป็น บังคับบัญชา สั่งการแบบลดหลั่น เป็นพิรามิด

ปัญหาของระบอบนี้ คือ ความยิ่งโต เทอะทะ ทำให้ล่าช้า และ เป็นระบบที่อาจจะก่อให้เกิด การคอรัปชั่น สร้างความไม่เป็นธรรม ได้ง่าย ดังนั้น เมื่อนำมาใช้ปกครองในประเทศที่มีรากฐานสังคม เป็นแบบ ถือยศถือศักดิ์ เอาพรรคเอาพวก นิยมอำนาจ อุปถัมภ์ จึงกลายเป็นระบบที่ ทำให้การพัฒนาล่าช้า ไม่ทั่วถึง แต่สิ้นเปลืองงบประมาณมาก โดยเฉพาะประเทศไทย ที่ยังเป็นสังคมใฝ่ฝันถึง ความเป็นเจ้าคนนายคน ถือยศถือศักดิ์ เราจึงเป็นประเทศที่มีระบบราชการ มีอำนาจมากและใหญ่โต พอๆ กับประเทศที่เจริญแล้วอย่างอเมริกา ถ้านับจำนวนข้าราชการ

ทำให้ประเทศไทย ไม่สามารถพัฒนาในด้านต่างๆ ได้เท่าทันประเทศอื่นๆ ที่แซงหน้าไทยไปเร็วมาก เรายังวนเวียน ยึดอำนาจ ทำรัฐประหาร และเพราะข้าราชการ โดยเฉพาะทหาร ยังไม่ยอมลดบทบาท อำนาจ ให้ฝ่ายการเมือง ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมพัฒนาประเทศ และเราจึง ยอมรับได้ที่เกิดการยึดอำนาจ การร่างรัฐธรรมนูญที่ลดทอนอำนจประชาชน ทำให้ประชาธิปไตยเหลือครึ่งใบ โดยการมี ส.ว. ( สมาชิกวุฒิสภา ) ที่มาจากการแต่งตั้ง แต่มีอำนาจ โหวต หรือ ลงมติ ในรัฐสภา ส.ว. แต่งตั้ง โดย ทหาร หรือ ผู้อำนาจ หรือ ฝ่ายรัฐบาล ทำให้ กลไกการเมืองแบบประชาธิปไตย พิการ ไม่มีอำนาจตรวจสอบ คัดค้าน ฝ่ายรัฐบาลได้

ปัญหา การเมืองตัวแทน ที่ไม่ได้ทำหน้าที่ ให้เต็มที่ เพื่อพี่น้องประชาชนก็ปัญหาหนึ่ง ปัญหาพี่น้องประชาชน ที่ไม่พยายามทำหน้าที่ ตรงจสอบ วิพากษ์วิจารณ์ ให้นักการเมือง เกรงขาม เกรงใจ และกระตือรื้อล้น ก็ปัญหาหนึ่ง

วันนี้เรายังมาเจอ ปัญหา นักการเมือง ที่เข้ามาด้วยการแต่งตั้ง ใช้อำนาจบาตรใหญ่ ทำลายระบบคุณธรรมในองค์กร เอาคนของตัวเอง ที่จริงต้องเรียกว่า เอาเมียเก็บเมียน้อย ไปใส่ชื่อเป็นข้าราชการ ตำรวจ ในพื้นที่ 3 จังหวัดใต้ แถมติดยศสูง พอควรให้อีก เพื่อให้ได้ค่าตอบแทน และ ความก้าวหน้าในหน้าที่ การงานเร็ว โดยเจ้าตัว ไม่เคยไป 3 จังหวัดเลย ยังไม่พอ ไปเอา ทหารเกณฑ์ ซึ่งเป็นรั้วของชาติ ที่พ่อแม่เขาส่งมาปกปักษ์รักษาประเทศ แต่เอามาเป็นเด็กรับใช้ ส่วนตัวของเมียน้อยเมียเก็บ

พฤติกรรมแบบนี้ เป็นความอาจหาญ ช่างกล้า และชาติชั่วมาก ทำลายคุณธรรมในระบบ ทำลายสถานะเกียรติของชายชาติทหาร และทำลายความเชื่อมั่น ศรัทธาจากประชาชน เข้าใจว่า ในกองทัพก็มีเรื่อง นาย โกง ยักยอก ยึด ค่าแรง ค่าอาหาร เหล่าทหารเกณฑ์ ที่หนีค่าย หนีกองทัพ แต่ก็เป็นเรื่องภายใน ระมัดระวัง ปิดเงียบ ไม่สาหัสขนาด เป็น ส.ว. แต่สร้างเอกสารปลอม ใส่ชื่อ แยกตัว เอาคนไว้ เอาเงินมา เอาทหารมารับใช้ เรื่องแบบนี้ มันสะท้อนความเละเทะ และ ภาพลักษณ์ ความเน่าเฟะของระบบราชการไทยมากๆ

ตอนนี้ ที่ติดตามดู คือ ใคร หรือ กลไกใดบ้าง ที่กล้าพอจะออกมา เอาเรื่อง ไต่สวน สอบผิด ส.ว.คนนี้ได้บ้าง ซึ่งน่าจะยาก เพราะที่ผ่านๆมา พอเป็นคดีของ ข้าราชการ กระทำผิด โดยเฉพาะ พวกข้าราชการที่สนิทสนมกับฝ่ายรัฐบาล หรือ สนับสนุนพรรครัฐบาล ก็มักจะเงียบไปโดยเร็ว หรือ มีแพะ ออกมารับหรือ มีตัวละครอื่นๆออก มาทำให้ประเด็นมันผิดเพี้ยน  สนใจใหม่ หรือ ทำให้ความสำคัญของเท็จจริง พร่าเลื่อนไป

ผมไม่ได้คาดหวังอะไร กับ ระบบนี้ เพราะทราบดีกว่า อีกนาน กว่าประเทศนี้ได้ขยับมาสู่เรื่องการกระจายอำนาจ แต่ผมเชื่อว่า พลังของประชาชน ขบวนการเคลื่อนไหว ต่างๆ รวมถึงนักคิด นักเขียน สื่อมวลชน นักวิชาการ ศิลปิน และ ประชาชนทั่วไป ที่สนใจ เป็นห่วง ชะตากรรมบ้านเมือง หรือ  รัก ศรัทธาในระบอบประชาธิปไตย ถ้าทุกคนเข้มแข็ง ยืนหยัดที่จะพัฒนา ปรับแก้ ทำให้ระบอบประชาธิปไตย ทำงานได้ตรงตามความต้องการของประชาชนให้มากที่สุดได้

ผมชื่อมั่นมาตลอดว่า ระบอบประชาธิปไตยไทย จะเข้มแข็งได้ จะต้องมี สถาบันที่สี่ ขึ้นมา ขนาบข้างการทำหน้าที่ บทบาท ของ สามเสาการเมืองไทย บริหาร ฝ่ายค้าน และ ตุลาการ

จากความสิ้นหวังและความกังวลของประชาชนทั้งเรื่องวัคซีน เตียงผู้ป่วย เศรษฐกิจ และความไม่แน่นอนในการใช้ชีวิต แล้วยิ่งมาเจอตัวเลขผู้ติดเชื้ออย่างเป็นทางการที่สูงถึงหลักหมื่น และจำนวนผู้เสียชีวิตที่สูงถึง 141 คน ในวันที่ 17 กรกฎาคม 2564 หลายฝ่ายจึงต่างมองไปที่ระบบราชการซึ่งเป็นตัวแปรสำคัญที่ผู้มีอำนาจใช้เป็นเหตุผลแก้ต่างถึงสาเหตุของความล่าช้าในการจัดหาวัคซีน บทความนี้ ต้องการชี้ให้เห็นว่ารูปแบบการบริหารจัดการในภาครัฐมิได้มีแต่ระบบราชการ และผู้นำที่ฉลาดควรเลือกใช้รูปแบบการบริหารให้เหมาะสมกับปัญหาที่กำลังเผชิญ

ระบบราชการ (Bureaucracy) เป็นเพียงรูปแบบการบริหารจัดการแบบหนึ่งเท่านั้น โดยการดำเนินการต่างๆ ของคนทำงานในระบบราชการต้องเป็นไปตามอำนาจและกฎระเบียบที่ถูกกำหนดไว้ตายตัว การสั่งการต้องเป็นไปตามสายการบังคับบัญชา ไม่สามารถสั่งข้ามหน่วยได้ และติดต่อสื่อสารด้วยเอกสารเป็นลายลักษณ์อักษรเพื่อง่ายต่อการตรวจสอบย้อนหลัง โดยเป็นที่รู้กันในหมู่คนเรียนการบริหารงานภาครัฐว่า ระบบราชการเหมาะกับองค์การขนาดใหญ่ที่อยู่ในสภาพแวดล้อมที่แน่นอน ไม่มีความผันผวน ไม่มีการเปลี่ยนแปลงอะไรรุนแรง เมื่อปัญหาที่ระบบราชการจัดการเป็นปัญหาที่คุ้นชินจึงสามารถสร้างระเบียบขึ้นมารองรับการดำเนินการได้ โดยระเบียบทำหน้าที่เป็น “เครื่องช่วยในการตัดสินใจ” ในการทำงาน เพราะคนทำงานไม่ต้องคิดอะไรเอง ระเบียบคิดไว้ให้หมดแล้ว ในทางกลับกันคนที่รับบริการก็รู้ว่าตนเองจะได้รับบริการตามระเบียบทุกคน หากเลือกปฏิบัติก็ผิดระเบียบ บริการที่ได้รับจะเร็วจะช้าก็ขึ้นอยู่กับระเบียบที่ถูกกำหนดไว้

อย่างไรก็ตาม ด้วยความที่มันช้าเพราะต้องทำตามระเบียบและสื่อสารผ่านสายการบังคับบัญชา ในทางปฏิบัติจึงมีการให้อำนาจกับตำแหน่งระดับสูงในการยกเว้นหรือพิจารณากรณีเฉพาะที่จำเป็นที่ต้องการความเร่งด่วนหรือในสถานการณ์ที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อส่วนรวมได้ 

นอกจากระบบราชการแล้ว รูปแบบการจัดการในภาครัฐยังมีการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ที่เอาข้อดีของการบริหารในรูปแบบเอกชนมาปรับใช้ในภาครัฐตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ 20 แล้ว รูปแบบนี้ให้ความสำคัญกับผู้บริหารที่มีความสามารถในการแก้ไขปัญหาเพื่อบรรลุเป้าหมายของภารกิจเป็นสำคัญ และด้วยสภาพแวดล้อมเผชิญอาจไม่แน่นอน ประกอบกับทรัพยากรและเวลาที่มีจำกัด ทำให้รูปแบบการจัดการภาครัฐแนวใหม่ค่อนข้างให้อิสระกับผู้บริหารในการบริหาร (free to manage) ไม่เน้นกระบวนการตามระเบียบแบบระบบราชการ เพราะมองว่าระเบียบที่สร้างขึ้นมานั้นอาจเป็นอุปสรรคในการบรรลุเป้าหมายก็ได้ การปฏิบัติตามระเบียบที่ขาดความคล่องตัวจึงมิใช่การบริหารจัดการที่สมเหตุสมผล ดังนั้น กุญแจของความสำเร็จในรูปแบบนี้คือ ความสามารถและไหวพริบของผู้บริหาร

ในประเทศไทยเองก็ผ่านการปรับปรุงระบบราชการครั้งสำคัญมาตั้งแต่ พ.ศ. 2545 โดยมาตรา 3/1 แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 ระบุชัดเจนว่า การบริหารราชการแผ่นดินจะต้องเป็นไป “เพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ความมีประสิทธิภาพ ความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จำเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจตัดสินใจ การอำนวยความสะดวก และการตอบสนองความต้องการของประชาชน ทั้งนี้โดยมีผู้รับผิดชอบต่อผลของงาน”

จึงทำให้เกิดการนำระบบการทำงานที่มุ่งเน้นผลงานมาใช้ในระบบราชการไทยมาตั้งแต่ พ.ศ. 2546 อาทิ การบริหารเชิงยุทธศาสตร์ การทำข้อตกลงผลงานระหว่างรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งและปลัดกระทรวงที่เป็นข้าราชการประจำ การประเมินผลปฏิบัติราชการจากความสำเร็จของภารกิจ การจ้างเหมาบริการจากภาคเอกชน รวมถึงการสำรวจความพึงพอใจของประชาชนต่อการรับบริการจากรัฐ เป็นต้น 

รัฐวิสาหกิจก็เป็นหนึ่งในรูปแบบการบริหารที่อาศัยแนวคิดแบบเอกชนมาปรับใช้ ซึ่งองค์การเภสัชกรรม ก็เป็นรัฐวิสาหกิจเช่นกัน นอกจากนี้ ยังมีการพัฒนารูปแบบองค์การภาครัฐแบบที่คล่องตัวแบบภาคเอกชนมากขึ้นในรูปแบบขององค์การมหาชน โดยสถาบันวัคซีนแห่งชาติเองก็เป็นหนึ่งในหน่วยงานที่ใช้รูปแบบบริหารแบบองค์การมหาชนตั้งแต่ พ.ศ. 2555 แต่ต่อมามีสถานะเป็นหน่วยงานของรัฐรูปแบบอื่นๆ ตาม พ.ร.บ.ความมั่นคงด้านวัคซีนแห่งชาติ พ.ศ. 2561

อย่างไรก็ตาม ทางเลือกของภาครัฐก็มิได้มีเพียง ระบบราชการ หรือ แบบเอกชน เท่านั้น แต่ยังมีรูปแบบการจัดการที่มาจากฐานคิดประชาธิปไตยที่พลเมืองเข้มแข็งด้วย ซึ่งก็คือรูปแบบการจัดการที่ให้ภาคส่วนอื่นเข้ามามีส่วนร่วมหรือเป็นเครือข่ายจัดบริการสาธารณะ (New Public Governance) เช่น มาร่วมออกแบบนโยบาย มาร่วมตัดสินใจ มาร่วมระดมทรัพยากร หรือร่วมดำเนินการกับภาครัฐ โดยรูปแบบการบริหารกลุ่มนี้เชื่อว่า ภาครัฐมีข้อจำกัดทั้งข้อมูล ความรู้ ทรัพยากร และวิธีการทำงาน ดังนั้น ควรให้ภาคประชาชนหรือกลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องซึ่งน่าจะมีความเข้าอกเข้าใจและมีมุมมองต่อสภาพปัญหาที่ต่างกัน มีทรัพยากรและความรู้ที่ภาครัฐไม่มี มาร่วมมือกับภาครัฐในการจัดบริการสาธารณะ เพื่อให้การทำงานของภาครัฐสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ เกิดความยั่งยืนในการพัฒนา และสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ดีที่สุด ในรูปแบบนี้ภาครัฐทำหน้าที่อำนวยความสะดวกให้เกิดการมีส่วนร่วมที่มีคุณภาพ โดยกุญแจแห่งความสำเร็จคือ ความมุ่งมั่น และความไว้วางใจซึ่งกันและกันภายในเครือข่ายความร่วมมือ
 
ผู้เขียนไม่แน่ใจว่า สิ่งที่กำลังเกิดขึ้นในประเทศไทยที่ภาคประชาชนกลุ่มต่างๆ รวมตัวกันช่วยเหลือกันเองในยามวิกฤติที่สิ้นหวังนี้ เป็นความตั้งใจของรัฐบาลที่ต้องการเพิ่มความเข้มแข็งของประชาชนตามระบอบประชาธิปไตยหรือเป็นสถานการณ์ที่ประชาชนสิ้นหวังกับรัฐบาลจนทนไม่ได้แล้วกันแน่
 
มาถึงจุดนี้ ผู้อ่านคงทราบแล้วว่ารูปแบบการจัดการในภาครัฐมี 3 รูปแบบหลัก คือ ระบบราชการ การจัดการภาครัฐแนวใหม่ และการมีส่วนร่วมของภาคส่วนอื่น แล้วผู้นำประเทศเราเลือกแบบใดในการจัดการโควิด-19 

พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ในฐานะนายกรัฐมนตรี เลือกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน เพื่อรวบอำนาจการสั่งการมาไว้ที่นายกรัฐมนตรี ตั้งแต่ วันที่ 26 มีนาคม 2563 เป็นต้นมา โดยการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าว เป็นการโอนอำนาจของรัฐมนตรีที่กำหนดไว้ในกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับสถานการณ์โรคติดต่อก็จะถูกโอนมาที่นายกรัฐมนตรีแทน ซึ่งทำให้ผู้เขียนเข้าใจไปเองว่า พลเอกประยุทธ์คงเลือกรูปแบบการจัดการที่กระเดียดมาทางการจัดการแบบภาคเอกชนที่ ต้องอาศัยความรวดเร็วในการตัดสินใจ ต้องการข้อมูลที่รอบด้านจากการรวมอำนาจ และระดมทรัพยากรจากกระทรวงต่างๆ ได้โดยไม่ติดระเบียบตามสายการบังคับบัญชา ประหนึ่งเป็น CEO ของประเทศที่สั่งการองคาพยพต่างๆ ของรัฐผ่านศูนย์บริหารสถานการณ์โควิด-19 ได้อย่างมีเอกภาพ 

 ... แต่เหมือนผู้เขียนจะเข้าใจผิด เพราะมี ศบค. ที่รวมอำนาจการจัดการแล้ว แต่ก็ยังมีการตั้งหน่วยย่อยอีกอาทิ ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินด้านการแพทย์และสาธารณสุข (ศปก.สธ.), ศูนย์บริหารสถานการณ์แพร่ระบาดของโรคติดต่อเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 กระทรวงมหาดไทย (ศบค.มท.), ศูนย์ปฏิบัติการด้านนวัตกรรมการแพทย์และการวิจัยและพัฒนา (ศปก.วิจัย), ศูนย์บริหารสถานการณ์ การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 กระทรวงแรงงาน (ศบค.รง.), ศูนย์ประสานการปฏิบัติภายใต้สถานการณ์แพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (COVID-19) กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เป็นต้น โดยจำแนกตามกระทรวงหรือส่วนราชการหลักที่เกี่ยวข้องซึ่งมีปลัดกระทรวงหรือเทียบเท่านั่งเป็นผู้อำนวยการศูนย์ และทำหน้าที่เสนอความเห็นต่อ ศบค.ชุดใหญ่ เพื่อพิจารณาอนุมัติมาตรการต่างๆ ต่อไป

โครงสร้างเช่นนี้ ดูแล้วก็ไม่ต่างจากการใช้รูปแบบการจัดการแบบระบบราชการ ที่แต่ละหน่วยก็ไปปฏิบัติหน้าที่ของตนเองตามระเบียบแล้วเสนอพิจารณาตามสายการบังคับบัญชาใหม่ที่ใหญ่กว่าเดิม ไม่ได้ทำให้กระบวนการพิจารณาเร็วทันใจแบบที่หลายคนคาดการณ์ว่าควรจะเกิดขึ้นในสถานการณ์วิกฤติเช่นนี้ ประกอบกับการกำหนดตัวบุคคลที่ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการศูนย์ย่อยต่างๆ ก็สะท้อนมุมมองของนายกรัฐมนตรีผู้เติบโตมาจากกองทัพว่าให้ความสำคัญกับความมั่นคงในเชิงความสงบเรียบร้อยมากกว่าด้านสาธารณสุข 

นายกรัฐมนตรี เลือกการรวบอำนาจมาบริหารจัดการเอง สไตล์ CEO ภาคเอกชน แต่ใช้วิธีการจัดการตามระเบียบตามโครงสร้างแบบระบบราชการ และเรียกร้องให้ประชาชนให้ความร่วมมือตามมาตรการที่ ศบค.กำหนดอย่างเคร่งครัดโดยมีหน่วยงานความมั่นคงกำกับดูแล นี่คือสิ่งที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน บทสรุปของผู้เขียนที่อยากชี้ให้เห็นคือ ระบบราชการด้วยตัวมันเองไม่ได้ผิดอะไร เพียงแต่ผู้บริหารที่มีไหวพริบและความสามารถย่อมใช้สติปัญญาเลือกรูปแบบและวิธีจัดการที่สมเหตุสมผลกับสภาพปัญหาที่กำลังเผชิญ รวมถึงต้องยอมรับและเรียนรู้จากความผิดพลาดที่เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่า เพื่อมิให้เกิดความเสียหายมากไปกว่าที่กำลังเป็นอยู่