การบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทย

นายวิษณุ  เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี

ท่านเลขาธิการ ก.พ. ท่านนักบริหารและเพื่อนข้าราชการทุกท่าน

ผมขอแสดงความยินดีกับสำนักงาน ก.พ. ที่สามารถจัดประชุมประจำปีครั้งนี้สำเร็จอีกวาระหนึ่ง สำนักงาน ก.พ. ได้จัดประชุมเช่นนี้เป็นประจำทุกปีต่อเนื่องมานาน ถือได้ว่าเป็นกิจกรรมที่ควรแก่การส่งเสริมเป็นอย่างยิ่ง หวังว่าในปีต่อ ๆ ไป คงจัดให้เข้มข้นขึ้นมากกว่านี้ ที่น่ายินดีก็คือการประชุมเช่นนี้ไม่ใช่เป็นการประชุมสังสรรค์เหมือนเลี้ยงรุ่นแล้วก็กลับบ้าน แต่เป็นการนำเนื้อหาสาระทางวิชาการมาพูดจากันสุดแท้แต่เหตุการณ์ในช่วงเวลานั้น ๆ จึงนับเป็นกิจกรรมที่น่าส่งเสริม

แนวเรื่องที่ได้กำหนดในปีนี้ ทางคณะผู้จัดได้ตั้งไว้ว่า “ราชการสู่อนาคต” ได้ทราบมาว่าแนวของเรื่องจะเปลี่ยนไปทุกปี ไม่เหมือนกัน ในปีนี้ การเลือกหัวข้อราชการสู่อนาคต เป็นการเลือกที่เหมาะเจาะอย่างยิ่ง คำที่สำคัญที่สุด ก็คือคำที่อยู่ตรงกลางระหว่างคำว่า “ราชการ” กับคำว่า “อนาคต” ราชการคืออะไรเราก็รู้อยู่ อย่างน้อยพวกเราทั้งหลายก็เป็นส่วนหนึ่งของราชการ ส่วนอนาคตคือเหตุการณ์ที่ยังมาไม่ถึง ซึ่งไม่แน่ว่าเราจะเป็นส่วนหนึ่งของอนาคตด้วยหรือไม่ ทั้งนี้อยู่ที่ว่าเราจะประพฤติตนเป็นคนของอดีตหรือคนของอนาคต ทั้งนี้อยู่ที่คำกลางคือคำว่า “สู่” และที่สำคัญที่สุด คือ ไม้เอก ที่อยู่บน ส เสือ เพราะเมื่อใดที่เปลี่ยนเป็น ไม้โท จะกลายเป็น “ราชการสู้อนาคต” แปลว่า ฝืน ต่อต้าน ไม่ยอมไป ไม่ต้องการที่จะไป ในโลกยุคปัจจุบันราชการคงจะสู้อนาคตไม่ได้แล้ว คือจะต้านทาน จะฝืน จะทวนกระแสไม่ได้ หากแต่จะต้องปรับปรุงตัวเอง ปรับระบบการทำงาน ปรับระบบวิธีคิด หรือที่เรียกกันว่า “วัฒนธรรมองค์กร” เพื่อที่จะก้าวไปสู่อนาคตให้ได้อย่างทันท่วงที อย่างกระฉับกระเฉง และอย่างมีประสิทธิภาพ ตรงนี้ก็จะสอดคล้องกับสิ่งที่รัฐบาลกำลังเริ่มดำเนินการอยู่ในขณะนี้และกำลังส่งผลกระทบต่อท่านทั้งหลาย นั่นก็คือการปฏิรูประบบราชการ ซึ่งก็คือแนวหนึ่งของการที่จะจัดให้ราชการไปสู่อนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพนั่นเอง

ผมเองเข้ามาเกี่ยวข้องในเรื่องนี้เนื่องจากได้รับมอบหมายจากท่านนายกรัฐมนตรีให้ดูแลรับผิดชอบงานปฏิรูประบบราชการ แต่ไม่ใช่เป็นผู้ที่จะลงทำเสียเองทั้งหมด เพราะคนที่จะต้องทำก็คือท่านทั้งหลายที่อยู่ในที่นี้ แต่แม้ผมจะได้รับภาระให้ทำงานอย่างนี้ การปฏิรูประบบราชการก็มิใช่ความคิดริเริ่มของผม เป็นสิ่งที่รัฐบาลได้เริ่มไว้ก่อนแล้ว และแม้จะบอกว่ารัฐบาลได้เริ่มไว้ก่อนแล้วหากพูดกันไปให้ถึงที่สุดก็ไม่ใช่สิ่งที่รัฐบาลนี้ได้เริ่มมาทั้งหมด ผมไปที่ไหนจะพูดเสมอว่า การปฏิรูประบบราชการไม่ใช่สิ่งที่รัฐบาลนี้ได้คิดใหม่ทำใหม่ขึ้น เขาคิดใหม่ทำใหม่กันมานานแล้ว ถ้าเมื่อใดที่กล่าวว่ารัฐบาลนี้เป็นผู้คิดใหม่ทำใหม่ในการปฏิรูประบบราชการ การปฏิรูประบบราชการก็จะเดินไปอย่างไม่ได้ผล พอดีพอร้ายก็จะเกิดกระแสต่อต้านเพราะฟังประหนึ่งว่าเป็นความคิดริเริ่มในทางการเมือง เมื่อมาด้วยการเมืองก็จะไปด้วยการเมือง ตามความเป็นจริงในทางประวัติศาสตร์ต้องถือว่าเป็นสิ่งที่ได้เกิดขึ้นมานานแล้ว ไม่ต้องย้อนไปถึงสมัยเก่าแก่ขนาดรัชกาลพระพุทธเจ้าหลวง เอาเพียงแค่ ๔๐ ปีเศษ ตั้งแต่สมัยจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นนายกรัฐมนตรีก็เริ่มคิดกันแล้ว หลังจากนั้นทุกรัฐบาลก็คิดและพัฒนามาโดยตลอด แต่สิ่งที่เป็นการคิดใหม่ทำใหม่ในรัฐบาลนี้คือการไม่ยอมให้การปฏิรูประบบราชการเป็นเพียงแนวคิดหรือเป็นเพียงแผน หากแต่กล้าทำให้เป็นรูปธรรม รวบรวมความกล้าหาญทั้งปวง เสนอกฎหมายเข้าสภา ต่อสู้ฟันฝ่าจนกระทั่งออกมาได้ในที่สุด จุดนี้ต่างหากที่เป็นการคิดใหม่ทำใหม่

เมื่อรัฐบาลนี้เข้ามาทำหน้าที่ในเดือนกุมภาพันธ์เมื่อปีที่แล้วหลังจากแถลงนโยบายต่อรัฐสภาในวันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ ในเดือนแรกท่านนายก ฯ ทักษิณก็เรียกประชุมข้าราชการชั้นผู้ใหญ่และปลัดกระทรวงทั้งหลายรวมทั้งฝ่าย ก.พ. ท่านบอกสิ่งซึ่งทุกคนฟังแล้วไม่มีใครตื่นเต้นเพราะฟังมามากแล้ว โดยไม่เห็นมีอะไรเกิดขึ้นจริงจัง คือท่านบอกว่าท่านจะทำปฏิรูประบบราชการ ปลัดกระทรวงคนหนึ่งยกมือเรียนท่านนายก ฯ ว่าอย่าคิดเลยครับ ทำไม่สำเร็จหรอก เขาคิดกันมามากแล้ว ท่านนายก ฯ ถามว่าทำไมจึงทำไม่สำเร็จหรือว่าไม่ดี ทุกคนบอกว่าดี ที่ไม่ทำ คำตอบก็คือ หนึ่ง การปฏิรูประบบราชการจะต้องแก้ไขกฎหมายหรือเสนอกฎหมายใหม่เข้าสภาถ้าคิดอย่างหยาบ ๆ ก็หลายร้อยฉบับ สภาคงจะไม่เอาเวลาของตัวเองทั้งหมดที่มีอยู่ ๔ ปี มานั่งพิจารณากฎหมายปฏิรูประบบราชการให้รัฐบาลอย่างเดียว เขาต้องคิดที่จะออกกฎหมายอื่นด้วย ปีหนึ่งมีสองสมัยประชุม สมัยประชุมหนึ่งมี ๔ เดือน เดือนหนึ่งก็ประชุมแค่วันพุธกับวันพฤหัสบดี

วิวัฒนาการของการปฏิรูประบบราชการไทย 

หัวข้อที่ขอให้ผมพูด คือเรื่อง “ทิศทางการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐในฐานะที่เป็นวิถีทางหนึ่งของการปฏิรูประบบราชการ” ผมอยากจะเรียนว่า เรื่องการปฏิรูประบบราชการนั้นเป็นเรื่องที่คิดกันมานาน นานก่อนอายุของเราทั้งหลายด้วยซ้ำ เอาเพียงแค่ว่าผมเป็นเลขาธิการคณะรัฐมนตรีรวมทั้งเป็นรองเลขาธิการคณะรัฐมนตรีอยู่ ๑๒ ปี ตั้งแต่วันแรกที่ผมเข้ามานั่งทำงานอยู่ใกล้กับรัฐบาล ผมก็เห็นรัฐบาลในขณะนั้นพูดถึงเรื่องการปฏิรูประบบราชการ สมัยนั้นมี พลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรี จำได้ว่าผมไปดำรงตำแหน่งรองเลขาธิการคณะรัฐมนตรีวันแรก วันรุ่งขึ้นท่านนายก ฯ ชาติชายประชุมคณะกรรมการเล็ก ๆ ชุดหนึ่ง ผมเข้าไปร่วมการประชุมด้วย เป็นการประชุมเรื่องที่รัฐบาลเตรียมจะปฏิรูประบบราชการซึ่งครั้งนั้นเตรียมวางแผนที่จะมอบให้ท่านอานันท์ ปันยารชุน ตั้งแต่ครั้งยังไม่เป็นนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน ยังไม่ทันได้ดำเนินการอะไรก็เกิดเหตุการณ์ ร.ส.ช. เสียก่อน จนกระทั่งท่านอานันท์กลับเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีเสียเอง ท่านก็พูดกับผมใน ๗ วันแรกว่า ท่านคิดจะทำเรื่องปฏิรูประบบราชการ หลังจากนั้นก็มีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเตรียมการ ในสมัยรัฐบาลท่านนายก ฯ อานันท์ได้ทำสิ่งซึ่งถือเป็นการปฏิรูปอย่างหนึ่งเหมือนกัน นั่นก็คือการยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๒๑๖ และฉบับที่ ๒๑๘ ซึ่งถือเป็นกฎหมายหลักของราชการมาเป็นเวลาช้านานได้สำเร็จจนออกมาเป็นพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินและพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ซึ่งใช้มาจนกระทั่งแก้ไขหรือยกเลิกไปเมื่อวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๕ นี้เอง ก้าวนั้นถือเป็นการก้าวปฏิรูปอีกครั้งหนึ่งเพราะมีการยกเลิกกระทรวงทั้งหมดและตั้งกระทรวงใหม่ ยกเลิกกรมทั้งหมดและตั้งกรมใหม่เหมือนกัน เพียงแต่เราไม่รู้สึกเท่าใดนักว่าเป็นการปฏิรูปเพราะไม่ส่งผลกระทบกระเทือนวิถีชีวิตการทำงานของเรามากนัก แต่นั่นเป็นการปรับเปลี่ยนโครงสร้างราชการที่สำคัญในปี ๒๕๓๔ ไปแล้วครั้งหนึ่ง เพราะฉะนั้นครั้งนี้เมื่อมีการปฏิรูปแล้วเกิดข้อกฎหมายขึ้นมากมาย ผู้ที่อยู่ในวงการปฏิรูปจึงไม่ตื่นเต้นตกใจเพราะบทเรียนเก่า ๆ เคยมีมาแล้วเมื่อครั้งนายก ฯ อานันท์ทำการปฏิรูปในปี ๒๕๓๔

ความคิดเรื่องปฏิรูปหรือการทำอะไรสักอย่างหนึ่งที่เป็นการปฏิรูป มีการทำมาโดยตลอด ต่อจากสมัยรัฐบาลท่านนายก ฯ อานันท์ พลเอก สุจินดา คราประยูร เป็นนายกรัฐมนตรี รัฐบาลมีอายุ ๔๘ วัน ภาระหนึ่งของท่านใน ๔๘ วัน คือเตรียมตั้งคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ จากนั้นเป็นช่วงของรัฐบาลท่านนายก ฯ อานันท์ ๒ ซึ่งแม้อยู่เพียงไม่กี่เดือนเพราะรอการเลือกตั้ง ก็มีความคิดจะปฏิรูประบบราชการเช่นกัน เมื่อเข้าสู่ช่วงของท่านนายก ฯ ชวน หลีกภัย ครั้งแรก ยิ่งไม่ต้องพูดเลย เพราะมีการตั้งคณะกรรมการปฏิรูปราชการเต็มรูป จนต่อมาถึงสมัยท่านนายก ฯ บรรหาร ศิลปอาชา ท่านนายก ฯ ชวลิต ยงใจยุทธ ท่านนายก ฯ ชวน สมัยที่สอง และก็มาถึงท่านนายก ฯ ทักษิณ ทุกรัฐบาลมีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อทำการปฏิรูประบบราชการ ชื่ออาจจะต่าง ๆ กันไป สมัย จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ตั้งชื่อว่า “คณะกรรมการที่ปรึกษาระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน” สมัยนายกรัฐมนตรี พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ เรียกว่า “คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ” บางรัฐบาลเรียกว่า “คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ”

การปฏิรูประบบราชการในช่วงของรัฐบาลชุดปัจจุบัน

ที่กล่าวมาข้างต้นคือวิวัฒนาการที่ได้ทำกันมาตลอด แปลว่าการปฏิรูประบบราชการเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ ต้องทำเพื่อความอยู่รอด เพื่อความมั่นคงของบ้านเมือง ซึ่งผลก็จะกลับไปตกอยู่แก่ประชาชน

การตัดสินใจของรัฐบาล

เมื่อรัฐบาลนี้เข้ามาทำหน้าที่ในเดือนกุมภาพันธ์เมื่อปีที่แล้วหลังจากแถลงนโยบายต่อรัฐสภาในวันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ ในเดือนแรกท่านนายก ฯ ทักษิณก็เรียกประชุมข้าราชการชั้นผู้ใหญ่และปลัดกระทรวงทั้งหลายรวมทั้งฝ่าย ก.พ. ท่านบอกสิ่งซึ่งทุกคนฟังแล้วไม่มีใครตื่นเต้นเพราะฟังมามากแล้ว โดยไม่เห็นมีอะไรเกิดขึ้นจริงจัง คือท่านบอกว่าท่านจะทำปฏิรูประบบราชการ ปลัดกระทรวงคนหนึ่งยกมือเรียนท่านนายก ฯ ว่าอย่าคิดเลยครับ ทำไม่สำเร็จหรอก เขาคิดกันมามากแล้ว ท่านนายก ฯ ถามว่าทำไมจึงทำไม่สำเร็จหรือว่าไม่ดี ทุกคนบอกว่าดี ที่ไม่ทำ คำตอบก็คือ หนึ่ง การปฏิรูประบบราชการจะต้องแก้ไขกฎหมายหรือเสนอกฎหมายใหม่เข้าสภาถ้าคิดอย่างหยาบ ๆ ก็หลายร้อยฉบับ สภาคงจะไม่เอาเวลาของตัวเองทั้งหมดที่มีอยู่ ๔ ปี มานั่งพิจารณากฎหมายปฏิรูประบบราชการให้รัฐบาลอย่างเดียว เขาต้องคิดที่จะออกกฎหมายอื่นด้วย ปีหนึ่งมีสองสมัยประชุม สมัยประชุมหนึ่งมี ๔ เดือน เดือนหนึ่งก็ประชุมแค่วันพุธกับวันพฤหัสบดี วันพุธพิจารณากฎหมาย วันพฤหัสบดีตอบกระทู้ แล้วจะเอาเวลาที่ไหนมาพิจารณากฎหมายปฏิรูประบบราชการ และถ้าไม่ได้ออกกฎหมายมาสามสี่ร้อยฉบับก็ปฏิรูปไม่ได้ รัฐบาลเองก็คงไม่มีเวลาจะทำ การที่รัฐบาลที่ผ่าน ๆ มาคิดจะทำแล้วไม่ได้ทำก็เพราะติดที่ตรงนี้จึงเหนื่อยกันหมด นี่คืออุปสรรคข้อที่หนึ่ง ท่านนายก ฯ ถามว่าอะไรอีก ก็มีคนบอกว่าแค่ข้อที่หนึ่ง ก็เหนื่อยแล้วเพราะไม่ใช่แค่ปริมาณ ๔๐๐ – ๕๐๐ – ๖๐๐ ฉบับ ปัญหามีอีกว่ารัฐบาลในเวลาที่ผ่านมามีเสียงอยู่ในสภาปริ่ม ๆ เกินกึ่งหนึ่งก็จริงแต่ไม่มากนัก และที่ไม่มากนักก็พร้อมจะถอนตัวจากรัฐบาลเมื่อใดก็ได้ ถ้ารัฐบาลเสนอกฎหมายแล้วไม่ผ่าน แปลว่ารัฐบาลต้องลาออกหรือยุบสภา รัฐบาลจึงต้องคิดว่าคุ้มหรือไม่ที่จะเอาอนาคตมาทุ่มหรือเดิมพันอยู่กับกฎหมายปฏิรูปซึ่งต้องเสี่ยงฉบับแล้วฉบับเล่าเป็นร้อย ๆ ฉบับ นี่คือสิ่งที่ไม่มีใครจะทำ จะคิดทำขึ้นมาก็ต้องเมื่อคราวปฏิวัติหรือเมื่อคราวที่มีสภาซึ่งมาจากการแต่งตั้งดังเช่นในสมัยรัฐบาลท่านนายก ฯ อานันท์ที่ทำปฏิรูปเมื่อปี ๒๕๓๔ ประเทศไทยตอนนั้นมีสภาที่ไม่มีฝ่ายค้านและไม่มีวุฒิสภา มีสภาเดียวและเป็นสภาเบ็ดเสร็จ

อุปสรรคข้อที่สอง คือ แรงกดดันต่าง ๆ มีไม่มากพอ ความจำเป็นต่าง ๆ ยังไม่มาก จริงอยู่การปฏิรูปเป็นเรื่องที่หลีกไม่ได้ ต้องทำ แต่ว่าถ้าแรงบันดาลใจหรือแรงกดดันยังไม่มากพอก็ทำไม่สำเร็จ

ข้อที่สาม การปฏิรูปกระทบกับประชาชนและวิถีชีวิตของข้าราชการมากนับล้านคน เราอาจจะยังไม่ได้ทำความเข้าใจมากพอ ข้าราชการก็ไม่เข้าใจ ประชาชนก็ไม่เข้าใจ ทั้ง ๓ ข้อนี้คืออุปสรรคที่มีมาตลอดระยะเวลากว่า ๔๐ ปี

ท่านนายก ฯ ทักษิณได้ฟังแล้วก็ตอบว่า อุปสรรคที่พูดกันนั้นน่าจะแก้ได้ดังต่อไปนี้

ข้อที่หนึ่ง เรื่องที่จะต้องออกกฎหมาย ๔ – ๕๐๐ ฉบับ และเสียงในสภามีไม่มากนั้น รัฐบาลคิดว่าไม่มีปัญหา เพราะรัฐบาลนี้มีเสียงเกินกว่า ๓๐๐ เสียงในจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ๕๐๐ คน นับว่าเกินกึ่งอย่างมั่นคง แต่ส่วนการที่ต้องออกกฎหมายนับร้อยฉบับนั้นฟังแล้วก็เหนื่อยจริง ขอให้นักกฎหมายช่วยไปคิดให้ด้วยว่าทำอย่างไรที่จะไม่ต้องออกกฎหมายมากขนาดนั้น เอาแต่ฉบับที่จำเป็นและสำคัญเสนอเข้าไปก่อนสัก ๕ ฉบับ ๑๐ ฉบับได้หรือไม่ ถือเป็นการปักธงไว้ก่อนสำหรับที่จะปฏิรูป แล้วอย่างอื่นค่อยเสนอตามทีหลัง เพราะรัฐบาลก็ไม่ได้คิดว่าทุกอย่างต้องเสร็จภายในปีสองปี

ข้อที่สอง แรงกดดันที่บอกว่ายังมีไม่มากพอ ท่านถามว่า ภาวะเศรษฐกิจเวลานี้ยังกดดันไม่มากพอหรือ ตัวเลขสถิติเมื่อ ๒๐ ปีที่แล้วพบว่า งบประมาณแผ่นดินทุก ๑๐๐ บาท เป็นเงินเดือนเป็นค่าจ้างข้าราชการอยู่เพียงไม่กี่บาท ที่เหลือเป็นงบพัฒนาประเทศ เราจึงอยู่มาได้ แต่วันนี้ทุก ๑๐๐ บาท เป็นเงินเดือนเป็นค่าจ้างเกี่ยวกับบุคลากรเกือบ ๔๐ บาท และเป็นเงินที่ต้องจ่ายหนี้เงินกู้อย่างอื่นหรือทำอย่างอื่นเกือบ ๓๐ บาท หมดไป ๗๐ บาท เหลืออีก ๓๐ บาท เท่านั้นที่จะเอามาทำถนน ทำสะพาน ทำเขื่อน สร้างโรงเรียน โรงพยาบาล ทำโครงการพัฒนาต่าง ๆ หรือแก้ปัญหาน้ำท่วม โรคเอดส์ ช่วยคนจน อย่างนี้แรงกดดันยังมีไม่มากพออีกหรือ เราเป็นหนี้กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ IMF จนกระทั่งเขาเข้ามาแนะนำให้เราต้องดำเนินการในเรื่องต่าง ๆ มากมาย รวมทั้งให้ทำปฏิรูประบบราชการ นี่ถือว่าแรงกดดันยังมีไม่มากพออีกหรือ มิหนำซ้ำรัฐธรรมนูญมาตรา ๗๕ กำหนดไว้อีกว่ารัฐมีหน้าที่จะต้องปรับปรุงระบบราชการให้มีประสิทธิภาพ จนถึงขนาดรัฐธรรมนูญบังคับแล้วยังคิดว่าแรงกดดันยังไม่มากพอหรือ

ส่วนข้อที่ ๓ ที่บอกว่า ประชาชนยังไม่เข้าใจ ถ้าทำแล้วจะมีการต่อต้านนั้น ก็ทราบกันอยู่มิใช่หรือว่าเรื่องนี้คิดมาตั้งแต่ครั้ง จอมพล สฤษดิ์ ๔๐ ปีมาแล้ว ผ่านนายกรัฐมนตรีมาตั้งหลายคน นี่แปลว่าไม่ได้ประชาสัมพันธ์ ไม่ได้ปลุกสำนึกให้ประชาชนหรือข้าราชการรู้สึกกันหรอกหรือว่าจำเป็นต้องปฏิรูป ท่านบอกว่าไม่มีเวลาที่เราจะต้องรออีกแล้ว เพราะฉะนั้นจะทำ ส่วนจะทำอย่างไร ไม่คิดใหม่ แต่ให้ไปเอาแผนหรือโครงการที่คิดกันมาตลอด ๔๐ ปี เก็บอยู่ในลิ้นชัก ออกมาให้หมดทุกลิ้นชัก แล้วเอามาปัดฝุ่นทำใหม่

จากนั้นสำนักงาน ก.พ. ก็ไปเปิดลิ้นชักทุกลิ้นชัก ล้วงเอาแผนทั้งหมดมาใช้ สมัยนายก ฯ ชวนก็เคยทำ แผนปฏิรูประบบราชการสมัยนายก ฯ ชวลิตก็มี ก็เอาแผนเหล่านั้นมาทำ เราจึงทำได้เร็ว หลังจากนั้นก็จัดประชุมเชิงปฏิบัติการกันไปหลายครั้ง ที่พัทยาบ้าง ที่ตึกสันติไมตรี ทำเนียบรัฐบาลบ้าง รวมทั้งประชุมกลุ่มเล็กกลุ่มน้อยกลุ่มย่อยสัก ๑๐ ครั้ง

การเสนอกฎหมายนำร่อง

ต้องชมสำนักงาน ก.พ. ที่เตรียมการมานานอย่างเป็นระบบ เป็นความฝันของสำนักงาน ก.พ. มานานแล้วที่จะทำปฏิรูประบบราชการแต่ไม่สำเร็จ เมื่อวันนี้ผู้นำรัฐบาลบอกว่าจะทำ เป็นไรก็เป็นกัน ก็เสนอขึ้นมาแล้วช่วยกันอธิบาย จนในที่สุดก็เสนอกฎหมายเข้าสภาโดยตัดสินใจจะปักธงนำร่องกฎหมายใหญ่ ๒ ฉบับก่อน ไม่ใช่ ๔๐๐ ฉบับอย่างที่พูด ฉบับแรกก็คือ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินซึ่งถือเป็นคู่มือการทำงานที่สำคัญของข้าราชการ วันนี้ใครไม่กอดกฎหมายนี้ไว้ ทำงานไม่ได้ กฎหมายนำร่องที่สำคัญฉบับที่สอง คือกฎหมายที่มีชื่อว่า พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ขณะนี้มือซ้ายต้องกอดฉบับหนึ่ง มือขวาต้องกอดฉบับหนึ่ง และปากอย่าลืมคาบรัฐธรรมนูญเอาไว้ด้วยเพราะต้องใช้ไปด้วยกัน นี่คือสิ่งที่เรียกว่ากฎหมายมหาชนที่สำคัญที่สุดของประเทศในวันนี้ กฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินจะบัญญัติไว้ว่า การบริหารราชการเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่นทำอย่างไร แต่ละส่วนใครเป็นผู้บังคับบัญชา ผู้บังคับบัญชามีอำนาจหน้าที่อะไร การรักษาราชการแทนต้องทำอย่างไร การปฏิบัติราชการแทนทำอย่างไร นายกรัฐมนตรีมีอำนาจอะไร อำนาจของนายกรัฐมนตรีเมืองไทยอยู่ในกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน อำนาจที่นายกรัฐมนตรีสามารถก้าวล่วงลงไปขอให้กระทรวงรายงานเข้ามาก็ดี อำนาจที่นายกรัฐมนตรีสามารถย้ายข้าราชการกระทรวงหนึ่งเข้ามาประจำทำเนียบก็ดี หรือสั่งให้ข้าราชการกระทรวงหนึ่งไปอยู่อีกกระทรวงหนึ่งก็ดี หรือตั้งกรรมการ ที่ปรึกษา ผู้ทรงคุณวุฒิต่าง ๆ ก็ดี เป็นอำนาจที่เขียนไว้ในกฎหมายซึ่งมีชื่อว่า “ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน” ทั้งสิ้น และวันนี้เราก็เติมลงไปอีกหมวดหนึ่งคือเรื่องของการที่ข้าราชการจะต้องทำอะไร และส่วนนี้คือเรื่องที่กระทบกับวิถีชีวิตข้าราชการ กฎหมายเขียนไว้เพียงบรรทัดสองบรรทัดก็จริง แต่ส่งผลมหาศาล เพราะสิ่งที่เพิ่มเข้าไปในวันนี้ในมาตรา ๓/๑ ว่า ข้าราชการจะต้องทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล มีการประเมิน ทั้งนี้ต้องเป็นไปตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ส่วนที่ว่าสิ่งนี้คืออะไรนั้น ให้ออกพระราชกฤษฎีกากำหนดเป็นกฎหมายลูกอีกชั้นหนึ่ง แค่นี้ก็มากพอแล้วสำหรับการจะปฏิรูปถ้าทำให้ได้ นอกจากนี้ยังได้มีการเพิ่มอะไรเข้าไปอีกหลายอย่างในกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินโดยเฉพาะก็คือการให้มีคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการหรือ ก.พ.ร. เข้ามาแทนที่ ก.พ. ส่วนในกฎหมายอีกฉบับคือ กฎหมายปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม นั้น เป็นอันยกเลิกกระทรวงที่มีอยู่ทั้งหมด ๑๕ กระทรวง และตั้งขึ้นใหม่เบ็ดเสร็จรวมทั้งสิ้น กลายเป็น ๒๐ กระทรวง ๑๔๒ กรม

เมื่อมีกฎหมายสองฉบับออกมา ก็ยังทำอะไรได้ไม่มากนัก ต้องมีการออกกฎหมายลูกคือพระราชกฤษฎีกาที่จะโอนกรมนี้ไปอยู่กระทรวงนั้น โอนข้าราชการ โอนคน โอนเงิน โอนงาน โอนทรัพย์สิน โอนหนี้สิน จากที่หนึ่งไปอีกที่หนึ่ง บางทีโอนจากกรมหนึ่งไปสู่อีกกรมหนึ่ง บางทีโอนจากกระทรวงหนึ่งข้ามไปอีกกระทรวงหนึ่ง นี่คือพระราชกฤษฎีกาสองฉบับ เป็นกฎหมายลูก และกฎหมายลูกสองฉบับนี้เองที่ใช้แทนกฎหมายที่เคยคิดกันมานานว่าต้องออกกฎหมาย ๓ – ๔๐๐ ฉบับ เพราะสามารถออกเป็นพระราชกฤษฎีกาโดยไม่ต้องออกเป็นพระราชบัญญัติ การที่พระราชบัญญัติให้อำนาจไปออกพระราชกฤษฎีกาโอนอะไรกันได้โดยไม่ต้องไปเข้าสภานี้เองที่ทำให้บางท่านเห็นว่าขัดรัฐธรรมนูญจนยกเป็นประเด็นอยากขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย อีกฝ่ายหนึ่งบอกว่าไม่ขัด บัดนี้ขัดหรือไม่ขัดก็ผ่านวิกฤติช่วงนั้นไปแล้ว

เมื่อกฎหมายแม่คือกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินและกฎหมายปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ออกมาแล้ว กฎหมายลูกคือพระราชกฤษฎีกาโอนสิ่งต่าง ๆ ก็ออกตามมาสองฉบับ ต่อไปก็กฎหมายหลาน คือ กฎกระทรวงอีก ๒ – ๓๐๐ ฉบับ เพราะในกฎกระทรวงจะต้องบอกว่า เมื่อกระทรวงเกิด กรมเกิด แต่ละกรมมีอำนาจหน้าที่อะไร และมีกี่กอง มีกี่สำนัก งานกองใดที่เคยอยู่กับกรมใดบัดนี้โอนไปขึ้นอยู่กับกรมใด ทั้งหมดต้องเขียนไว้ในกฎหมายหลานคือกฎกระทรวง กฎกระทรวงนี้ไม่ต้องเสนอต่อสภา เพียงแต่เสนอคณะรัฐมนตรี ซึ่งสำนักงาน ก.พ. ได้ทำงานร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาด้วยความเข้มแข็งมาตลอด จนกระทั่งสามารถร่างกฎกระทรวงได้สำเร็จ ๒ – ๓๐๐ ฉบับ ความจริงกฎหมายแม่ กฎหมายลูก กฎหมายหลานเสร็จพร้อมกัน แต่ต้องค่อย ๆ ทยอยประกาศใช้ ถ้าไม่ออกกฎหมายแม่ก่อน กฎหมายลูกก็ตามมาไม่ได้ ถ้ากฎหมายลูกยังไม่ออก กฎหมายหลานก็ตามมาไม่ได้

ในการประกาศใช้กฎกระทรวง ๒ – ๓๐๐ ฉบับนี้ ผมคิดว่า กฎกระทรวงต้องให้รัฐมนตรีเจ้ากระทรวงลงนาม กระทรวงหนึ่งจะมีกฎกระทรวงกี่ฉบับก็ต้องคิดว่ามีกี่กรม ถ้ากระทรวงใดมี ๑๐ กรม ก็ต้องมีกฎกระทรวง ๑๐ ฉบับ สำหรับกรมละฉบับ ถ้าผมส่งกฎกระทรวงไปให้รัฐมนตรีลงนามที่กระทรวงแล้วขอให้ท่านช่วยส่งกลับมา ต่อจากนั้นจึงนำลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา หากรัฐมนตรีท่านไม่ลงนามส่งกลับมาหรือส่งกลับมาช้า การประกาศใช้ก็จะไม่ต่อเนื่อง และที่ผมเกรงมากกว่านั้นคือรัฐมนตรีซึ่งท่านตั้งใหม่กันทั้งนั้น ถ้าท่านลังเลแล้วนำกฎกระทรวงไปหารือกับปลัดกระทรวงอีกรอบ ก็คงจะนาน ผมเลยขออนุญาตท่านนายกรัฐมนตรีว่า วันประชุมคณะรัฐมนตรีจะขอแจกร่างกฎกระทรวงในห้องประชุมคณะรัฐมนตรี และขอความกรุณารัฐมนตรีลงนามในกฎกระทรวงแล้วส่งคืนกลับเลย เพื่อจะได้ลงประกาศในราชกิจจานุเบกษาทันที ทุกท่านให้ความร่วมมือเป็นอันดี รวมทั้งท่านนายกรัฐมนตรี ท่านยังพูดเลยว่าถ้าลงนามไม่เสร็จให้ปิดประตูไว้ก่อนไม่ให้ใครออก ในที่สุดก็ลงนามกันเสร็จเรียบร้อยและก็ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาทันที

การประกาศใช้กฎหมายหลัก

กฎหมายแม่สองฉบับ คือพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และกฎหมายปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม นั้นลงประกาศในราชกิจจานุเบกษาในวันที่ ๒ ตุลาคม ๒๕๔๕ มีผลวันถัดไป คือวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๕ ดังนั้นวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๕ จึงเป็นวันสำคัญในทางราชการ เพราะเป็นวันที่สถาปนากระทรวงใหม่ ๖ กระทรวง ได้แก่ กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา กระทรวงพลังงาน กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร และกระทรวงวัฒนธรรม กระทรวงเกิดใหม่เหล่านี้ต้องถือว่าวันที่ ๓ ตุลาคม เป็นวันสถาปนาทั้งสิ้น ส่วนกระทรวงเดิมนั้นไม่ถือวันที่ ๓ ตุลาคม เป็นวันเกิด เพราะเขาคงอยากให้ประวัติศาสตร์ยาวกว่าวันที่ ๓ ตุลาคม อย่างเช่น กระทรวงมหาดไทย กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงการคลัง กระทรวงกลาโหม กระทรวงเหล่านี้สถาปนาขึ้นตั้งแต่ครั้งรัชกาลที่ ๕ ในวันที่ ๑ เมษายน ๒๔๓๕ หรือ ๑๑๐ ปีมาแล้ว กระทรวงเก่า ๆ จึงพอใจที่จะใช้วันเดิมเป็นวันสถาปนา

รัฐบาลเคยบอกว่าวันที่ ๑ ตุลาคม จะเป็นวันเริ่มการปฏิรูป เราก็รอแต่ไม่เห็นมีอะไรเลย มีแต่การสับเปลี่ยนโยกย้าย มีแต่ข้าราชการเกษียณ มีแต่การเริ่มต้นใช้งบประมาณ ความคิดรัฐบาลก่อนหน้านี้คิดจริง ๆ ว่าถ้าทุกอย่างเป็นไปตามที่คาดหมายได้ก็อยากให้เริ่มวันที่ ๑ ตุลาคม พร้อมกัน จะได้ทันกับการเริ่มปีงบประมาณ ทันกับการใช้กฎหมายงบประมาณใหม่ ทันกับฤดูการแต่งตั้งโยกย้าย เพราะฉะนั้นเมื่อจะต้องทำอะไรใหม่ทั้งหมด ถ้าหากใช้โครงสร้างใหม่เลยในวันนั้นก็จะสอดคล้องกัน จึงพูดกันว่าอยากให้เป็นวันที่ ๑ ตุลาคม แม้แต่ในร่างกฎหมายก็ระบุว่าวันที่ ๑ ตุลาคม ต่อมาเมื่อเสนอเข้าสู่สภาจึงมีการแก้ไขวันเป็นวันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งรัฐบาลไม่ขัดข้อง พอถึงวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๕ ก็ไม่มีอะไรเกิดขึ้น นอกจากมีการเลี้ยงเกษียณ เลี้ยงอำลากันตามปกติ แต่อีกสองวันต่อมา วันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๕ พระราชบัญญัตินี้จึงมีผลใช้บังคับ นับว่าช้าไปสองวัน เพราะเมื่อทูลเกล้า ฯ ถวายร่างพระราชบัญญัติขึ้นไปแล้วต้องเข้าใจว่าตามรัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจที่จะพิจารณาตามรัฐธรรมนูญได้ถึง ๙๐ วัน จึงไม่ควรจะมีผู้ใดไปกำหนดกฎเกณฑ์ว่า ถวายวันนี้แล้วจะต้องพระราชทานกลับลงมาวันใด ทุกอย่างต้องแล้วแต่พระมหากรุณาธิคุณ เพราะฉะนั้นเมื่อมีพระมหากรุณาธิคุณพระราชทานกลับลงมาในวันที่ ๒ ตุลาคม ๒๕๔๕ เป็นเหตุให้นำลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา ในวันที่ ๒ ตุลาคม และมีผลถัดไปในวันที่ ๓ ตุลาคม เราจะพูดอย่างอื่นไม่ได้นอกจากว่า วันที่ ๓ ตุลาคม อันเป็นวันที่ประกาศใช้กฎหมายนั้นเป็นศุภมงคลฤกษ์ที่พระราชทาน ขั้นตอนทุกอย่างนี้จะจารึกไว้ในประวัติศาสตร์ตลอดไป ผมเองยังมีความเชื่อด้วยว่า เมื่อครั้งที่รัชกาลที่ ๕ ทรงปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ในวันที่ ๑ เมษายน ๒๔๓๕ หรือ ๑๑๐ ปีมาแล้วนั้น ไม่ใช่เป็นเหตุบังเอิญว่าต้องเป็นวันนั้น แต่น่าจะเป็นไปตามฤกษ์ที่เหมาะสมอย่างแน่นอนอย่างไรจึงเรียกว่า “ปฏิรูประบบราชการ”

การปฏิรูประบบราชการนั้นเวลาไปอธิบายให้ชาวบ้านฟัง พูดอย่างไรก็เหนื่อยเพราะต้องใช้เวลายาว จะให้ใช้เวลาสั้น ๆ ก็ดูจะไม่เข้าใจจนกระทั่งผมไปได้ยินใครคนหนึ่งพูดแล้วผมก็รู้สึกว่าเป็นการพูดที่กระทัดรัดดีจึงเอามาพูดตามอยู่หลายครั้ง ภายหลังมาทราบว่าฝรั่งก็พูดอย่างนี้มาก่อน ความหมายจริง ๆ ของการปฏิรูประบบราชการก็คือ การทำให้ระบบราชการมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น อย่างอื่นที่พูดกันต่ออีกสองหน้ากระดาษเป็นการขยายความทั้งนั้น ถ้าพูดสั้น ๆ ก็คือ การทำให้ระบบราชการมีประสิทธิภาพขึ้น แต่คำว่า “ประสิทธิภาพ” จะทำอย่างไร เป็นอีกเรื่องหนึ่ง เมื่อครั้งที่รัฐบาลนี้ตัดสินใจว่าจะทำปฏิรูประบบราชการ ระยะแรก ๆ มีผู้แทนสำนักงาน ก.พ. และหน่วยอื่นที่เกี่ยวข้องเข้าไปชี้แจงในที่ประชุมคณะรัฐมนตรีหลายครั้ง รัฐมนตรีท่านหนึ่งถามขึ้นว่า ที่จะปฏิรูประบบราชการนั้นก็รู้อยู่ว่าดี และรู้อยู่ว่าต้องทำ แต่จะต้องทำอะไร เริ่มตรงไหนก่อน และจบลงตรงไหนจึงจะเรียกว่า “ปฏิรูประบบราชการ” ไหนลองชี้แจงให้ชัดเจนเป็นรูปธรรมซิ เพื่อจะได้ไปชี้แจงต่อ เจ้าหน้าที่ก็ตอบดีว่า การปฏิรูประบบราชการนั้นคือการทำระบบราชการให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ทุกวันนี้ก็มีอยู่แล้วแต่ทำให้ยิ่งขึ้น อะไรก็ตามทำให้ดีขึ้น ยิ่งขึ้น เพิ่มขึ้น โดยต้องมีการเปลี่ยนแปลง เรียกว่า การปฏิรูป ซึ่งการปฏิรูประบบราชการต้องทำสัก ๒๐ เรื่อง ถ้าตราบใดที่ยังทำได้ไม่ครบ ๒๐ เรื่อง ก็ยังไม่ได้ชื่อว่า ปฏิรูป แต่ถ้าอยู่ในระหว่างทำเรื่องที่ ๑ ที่ ๕ ที่ ๘ ที่ ๑๒ ยังไม่ครบ ๒๐ ก็ถือว่ายังอยู่ระหว่างกระบวนการปฏิรูป ถ้าทำได้หมดทั้ง ๒๐ เรื่องโดยประมาณ อย่างนั้นจึงจะถือว่าปฏิรูปแล้วเสร็จ อยู่ที่เราจะหยิบตรงไหนขึ้นมาก่อนได้ทั้งนั้น ในบางประเทศหยิบเรื่องที่ ๘ ขึ้นมาทำก่อน แล้วก็ถือว่านี่คือการจุดชนวนการปฏิรูป ในบางประเทศหยิบเรื่องที่ ๒๐ ขึ้นมาก่อน อีก ๑๙ เรื่องข้างหน้าทำทีหลังก็ได้ ถือว่าเป็นการเริ่มปฏิรูปทั้งนั้น ผมพูดอย่างนี้ในวงราชการ วงหนึ่ง มีข้าราชการคนหนึ่งยกมือถามว่า ถ้าต้องทำ ๒๐ เรื่อง มีตรงไหนบ้างหรือไม่สักเรื่องหนึ่งที่เป็นการขึ้นเงินเดือนข้าราชการ ถ้ามี ทำไมจึงไม่ทำเรื่องนี้ก่อน เพราะถ้าเมื่อใดอัดฉีดเงินลงไปให้ข้าราชการมีเงินเดือนมาก มีเงินประจำตำแหน่งมาก มีสวัสดิการดี ข้าราชการก็จะกระฉับกระเฉงว่องไวเพราะมีแรงจูงใจ กองทัพเดินด้วยท้องฉันใด ข้าราชการพลเรือนก็เดินด้วยท้องฉันนั้น ถ้าทำตรงนี้ก่อน การปฏิรูปจึงจะสำเร็จ ผมตอบว่าก็ถูกอยู่ การขึ้นเงินเดือนเป็นหนึ่งใน ๒๐ เรื่อง แต่ปัญหาว่าเราจะหยิบเอาข้อนี้ขึ้นมาทำก่อนจะเหมาะสมหรือไม่ในภาวะเศรษฐกิจเช่นนี้ เพราะเราไม่มีเงิน จะทำแค่ขึ้นเงินเดือนข้าราชการคนละ ๑๐๐ บาท ตัวคูณก็ตั้งสองล้านสามล้านเข้าไปแล้วออกมาเป็นงบประมาณปีละตั้งกี่หมื่นล้านบาท จึงไม่มีทางทำได้ก่อน เพราะฉะนั้นจึงคิดเอาข้ออื่นขึ้นมาทำ เรื่องการขึ้นเงินเดือนอยู่ในแผนที่ต้องทำด้วยแต่เป็นข้อกลาง ๆ หรือข้อท้าย ๆ ซึ่งคิดว่าไม่ใช่ข้อที่ ๒๐ แต่ขณะนี้ต้องทำอย่างอื่นไปก่อน สิ่งที่พูดกันมาตลอดก็คือ ถ้าภาวะเศรษฐกิจไม่ดีการปฏิรูปไม่มีทางทำได้สำเร็จเพราะแรงบันดาลใจและแรงกดดันไม่มากพอ เมื่อใดที่บ้านเมืองไหนเศรษฐกิจไม่ดี เมื่อใดที่งบประมาณทุก ๑๐๐ บาท หมดไปกับเรื่องไม่เป็นเรื่องหรือเป็นเงินเดือนหรือเป็นอะไรที่ยังไม่เกิดเป็นผลผลิตตรงกับความต้องการของประชาชน เมื่อนั้นจะรู้สึกว่าต้องปฏิรูปแล้ว ภาวะเศรษฐกิจจึงเป็นตัวกดดัน เมื่อเศรษฐกิจไม่ดีจึงปฏิรูป ดังนั้น ถ้าเศรษฐกิจกำลังไม่ดีแล้วมาขึ้นเงินเดือนก็คงทำไม่ได้ เรื่องการปฏิรูปที่ต้องทำในยามเศรษฐกิจไม่ดีเป็นเหมือนไก่เกิดก่อนไข่ว่าจะทำอะไรก่อนอะไรหลัง เช่นกล่าวว่าเพราะเศรษฐกิจไม่ดีจึงต้องปฏิรูป ถ้าเศรษฐกิจดีไม่ต้องปฏิรูป แต่เมื่อถามว่าการปฏิรูปคืออะไร ตอบว่าคือการทำให้ราชการมีประสิทธิภาพ ส่วนหนึ่งคือต้องลดจำนวนข้าราชการ เมื่อกล่าวถึงการลดจำนวนข้าราชการคือเอาข้าราชการออกใช่หรือไม่ ถ้าเศรษฐกิจยังไม่ดีแล้วให้คนออก คนที่ออกจะไปทำอาชีพอะไร เพราะฉะนั้นจึงเป็นประเด็นที่กลับไปกลับมาอยู่ในตัวเองตลอดว่า จะปฏิรูปอย่างไรถ้าไม่ลดข้าราชการ ท่านนายก ฯ ทักษิณจึงจำเป็นต้องประกาศว่า ในการปฏิรูปครั้งนี้แม้เป้าหมายสุดท้ายคือการลดข้าราชการ เพราะถ้าไม่ได้ลดข้าราชการก็ไม่ได้ชื่อว่าปฏิรูป แต่จะยังไม่ลดในขณะนี้ ใครจะเยาะเย้ยถากถางว่าปฏิรูปทั้งทีเห็นมีแต่คนเพิ่มก็ต้องยอมสักระยะหนึ่ง เพราะเศรษฐกิจในยามนี้เราจะเอาคนออกไปทำอะไรที่ไหนได้ แต่ไปถึงระยะหนึ่งเมื่อพูดถึงภาพรวมแล้ว คนต้องลด งบประมาณต้องลด แต่งานต้องเพิ่ม ประสิทธิภาพต้องดี ราษฎรต้องพึงพอใจบริการ อย่างนี้จึงได้ชื่อว่าปฏิรูปสำเร็จ ถ้ายังไปไม่ถึงขั้นนั้น ถือว่าการปฏิรูปยังอยู่ระหว่างกระบวนการ วันนี้รัฐบาลได้ตัดสินใจหยิบเอาการปรับโครงสร้างกระทรวง ทบวง กรม มาทำเป็นเรื่องแรกดังที่เคยทำในบางประเทศ พูดไปทำไมมีพระพุทธเจ้าหลวงทรงทำปฏิรูปในวันที่ ๑ เมษายน ๒๔๓๕ พระองค์ก็ทรงเริ่มจากโครงสร้างกระทรวง ทบวง ก่อน ทรงยุบตำแหน่งอัครมหาเสนาบดี ๒ ตำแหน่ง คือสมุหนายก และสมุหกลาโหมที่ตั้งมาตั้งแต่ครั้งรัชกาลพระบรมไตรโลกนาถ ทรงยุบจตุสดมภ์ เวียง วัง คลัง นา ๔ กรมหลักของประเทศแล้วทรงสถาปนากระทรวงใหม่ขึ้น ๑๒ กระทรวง สมัยก่อนทุกกรมในเมืองไทยมีศาลสังกัดอยู่ทั้งนั้น เพราะศาลคือแหล่งหารายได้ ศาลเหมือนกองคลัง ข้าราชการสมัยก่อนไม่มีเงินเดือน หลวงท่านปล่อยให้เป็นเสือที่จับเนื้อกินเอง เพราะฉะนั้นเมื่อมีคดีไปขึ้นศาล ศาลพิพากษาปรับ ค่าปรับก็เป็นรายได้ของข้าราชการในกระทรวง ทบวง กรม นั้น ศาลเลยเหมือนกองคลังในกระทรวงคือหารายได้ รัชกาลที่ ๕ จึงทรงมีพระราชหัตถเลขาว่า ราชการศาลยุติธรรมเมืองไทยเหมือนเรือที่ปะผุมาตลอด บัดนี้ถึงเวลาจอดเทียบท่าแล้วเตรียมยกเครื่องขึ้นใหม่หมดทั้งลำ ประโยคนี้แม้จะหมายความถึงราชการศาล แต่ความจริงคือราชการไทยทั้งระบบ พระพุทธเจ้าหลวงจึงทรงทำปฏิรูปขึ้นโดยตั้ง ๑๒ กระทรวง ให้มีเสนาบดีทุกกระทรวง เสนาบดีทุกคนเท่ากันหมด มีการจัดประชุมเสนาบดีเหมือนประชุมคณะรัฐมนตรี ราชการก็เดินหน้าอย่างนี้มาตลอด นี่คือการปฏิรูปสมัยรัชกาลที่ ๕ หลังจากนั้นก็เริ่มจ่ายเงินเดือน ไม่ให้เสือจับเนื้อกินเอง ยุบศาลทุกศาลไปอยู่ในกระทรวงเดียวคือกระทรวงยุติธรรม ขณะเดียวกันก็แบ่งราชการเป็นฝ่ายการเมืองกับฝ่ายประจำ ฝ่ายการเมืองจะแต่งตั้งใครจากไหนมาก็ได้ และเมื่อไม่พอใจจะถอดออกเมื่อใดก็ได้ เรียกว่าเสนาบดี ฝ่ายประจำให้ทำงานไต่เต้าขึ้นไปจากเสมียนจนกระทั่งถึงสูงสุดให้เป็นปลัดทูลฉลอง ซึ่งบัดนี้คือปลัดกระทรวง พออยู่ไปก็พบว่า ไม่มีคนมีความรู้มากพอที่จะทำราชการ เพราะสมัยก่อนราชการจะทำกันในครอบครัวคือพ่อสอนลูก ลูกสอนหลาน ตระกูลนี้เป็นข้าราชการ ตระกูลอื่นไม่มีสิทธิ์ พระพุทธเจ้าหลวงท่านทรงเห็นว่าจะให้เป็นอยู่อย่างนี้ไม่ได้ จึงได้ทรงตั้งโรงเรียนกฎหมายสอนคนเพื่อให้ไปทำราชการศาล ทรงตั้งโรงเรียนมหาดเล็กหลวง โรงเรียนข้าราชการพลเรือน สอนคนเพื่อไปทำราชการพลเรือนในกระทรวงต่าง ๆ ซึ่งต่อมาก็พัฒนาเป็นจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ทรงตั้งโรงเรียนนายร้อยสอนคนไปเป็นข้าราชการในกระทรวงกลาโหม แล้วก็ทำกันมาเรื่อยเป็นเวลา ๑๐ กว่าปี จนกระทั่งรัชกาลที่ ๗ ขึ้นครองราชย์ ทรงอ่านหนังสือที่รัชกาลที่ ๕ ทรงพระราชนิพนธ์ไว้เกี่ยวกับเรื่องการวางแผนที่จะปฏิรูประบบราชการ จัดกระทรวง ทบวง กรม เปลี่ยนการปกครองถึงขนาดมีพระราชนิพนธ์คำนำในรัชกาลที่ ๗ ว่า สิ่งที่รัชกาลที่ ๕ ทรงทำนั้นเรียกว่า “พลิกแผ่นดิน” และเป็นเรื่องที่ทำได้ถูกโอกาส เร็วกว่านั้นก็ไม่เหมาะ ช้ากว่านั้นก็ไม่ได้ ถูกจังหวะจะโคนอย่างยิ่ง นั่นคือการปฏิรูปสมัยรัชกาลที่ ๕ ซึ่งใช้เวลาหลายสิบปีจึงได้ส่งผล จะเห็นว่าการปฏิรูปใช้เวลานาน

ผลการปฏิรูประบบราชการ

ผมออกไปตรวจราชการต่างจังหวัด มีชาวบ้านเข้ามาถามอย่างซื่อ ๆ ตรงไปตรงมา ไม่ได้ประชดประชัน เขาถามว่าปฏิรูปเมื่อวันที่ ๓ ทำไมวันที่ ๔ ที่ ๕ ราชการยังเหมือนเดิม ทำไมไม่ดีขึ้น ผมก็บอกว่าดีขึ้นทันทีไม่ได้หรอก ต้องอาศัยอะไรหลายอย่างประกอบกัน ยังต้องทำอะไรอีกมาก ป้าแกก็ไม่เข้าใจทำท่างง ๆ ผมถามว่า ป้าเคยแกงอะไรสักหม้อไหม สมมติจะแกงเขียวหวานเนื้อ ถ้าเมื่อใดแกงเสร็จเรียบร้อยหอมฉุยใส่ชามมาวางนั่นคือแกงเขียวหวานเนื้อ เราพูดได้ว่าทำแกงเสร็จแล้ว แต่ตราบใดที่ป้ากำลังเอากะทะตั้งบนเตา เอาหัวกะทิใส่ เอาเครื่องแกงใส่ ใครเดินไปเดินมาถามว่าป้าทำอะไร ป้าคงไม่บอกนะว่าผัดเปรี้ยวหวานหรือทำปูผัดผงกะหรี่ ป้าคงต้องบอกว่ากำลังทำแกงเขียวหวาน แต่ถ้าเขาถามหาแกงเขียวหวาน ป้าก็ต้องบอกว่ายังก่อน ต้องรออีกหน่อยให้หัวกะทิแตกมัน เอาหางกะทิใส่ เอาเนื้อ เอาผักใส่ เอาใบโหระพาโรยแล้วก็จะยกใส่ชามมาวางนั่นแหละเรียกว่าเสร็จ เหมือนกันกับวันนี้ที่กำลังทำปฏิรูป คล้าย ๆ กับว่าแกงเขียวหวานยังไม่มี แต่กำลังปรุงอยู่บนเตาเหมือนกับที่เรากำลังทำปฏิรูป แต่การปฏิรูปยังไม่เสร็จ ผมบอกเสมอว่าการปฏิรูปยังต้องมีเรื่องที่ต้องทำอีกหลายเรื่อง ยังไม่เสร็จง่าย ๆ และใช้เวลานาน แต่ตลอดเวลาที่ทำต้องมีอะไรดีขึ้นเรื่อย ๆ แกงเขียวหวานแม้ยังไม่เสร็จยังกินไม่ได้ แต่ต้องมีอะไรดีขึ้น กะทิต้องเริ่มแตกมัน เราใส่เนื้อลงไป กำลังจะสุก ต้องเริ่มหอมฉุยแล้ว ต้องค่อย ๆ ดีขึ้น ไม่ใช่ว่าเคี่ยวกะทิก็แล้ว ใส่เนื้อก็แล้ว ยังไม่เห็นมีอะไรเกิดขึ้นเลย ป้าแกฟังผมจบก็พยักหน้าบอกว่าเข้าใจแล้วว่าการปฏิรูประบบราชการคือแกงเขียวหวานนี่เอง

ปัญหาจากการปรับโครงสร้างอำนาจหน้าที่ 

ผมได้เรียนให้ทราบแล้วว่าการปฏิรูปนั้น เมื่อรัฐบาลได้ตัดสินใจเริ่มต้นปักธงด้วยการจัดโครงสร้างกระทรวงก่อน ชอบไม่ชอบ ถูกไม่ถูก ก็ทำกันไปแล้ว ๒๐ กระทรวง ๑๔๒ กรม แต่วันนี้ยังไม่ค่อยเรียบร้อย ยังสะดุดอยู่บ้าง ท่านนายก ฯ ทักษิณใช้คำว่าเป็นภาวะที่เหมือนคนสะอึก เพราะว่าคนเคยชินกับระบบเก่าและระบบใหม่ก็ยังไม่เรียบร้อย คนเคยชินกับงานเก่าและยังจัดงานใหม่ไม่เข้าที่ วันนี้การแบ่งเงินแบ่งคนแบ่งงานแบ่งทรัพย์สินยังไม่เรียบร้อย แต่ความไม่เรียบร้อยเหล่านั้นแก้ไขได้ ผมประชุมกับท่านเลขาธิการ ก.พ. กับคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ ก็พบว่ามีปัญหาบางจุดและเราก็ลงไปแก้ ผมนั่งอยู่ที่ทำเนียบได้รับโทรศัพท์ทุกวัน ร้องเรียนเรื่องการปฏิรูป วันหนึ่งข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ท่านหนึ่งโทรมาบอกว่า กรมผมมีอยู่ ๔ กอง ๓ กองอยู่กับกรมเดิม อีกกองต้องย้ายไปอยู่กรมอื่น แต่ก็ยังไม่ย้ายไป ยังคงใช้ที่เดิมอยู่ ปรากฏว่าวันนี้มีการไปล๊อคกุญแจห้องน้ำ เพราะว่าข้าราชการ ๓ กองเป็น Majority คือฝ่ายข้างมาก มีการแจกกุญแจให้ข้าราชการใน ๓ กอง แจกกระดาษชำระคนละม้วน ไม่ให้อีกกองหนึ่งมาใช้เพราะว่ากองนี้แยกไปขึ้นกับกรมอื่น จึงต้องไปเข้าห้องน้ำกรมใหม่ ผมถามว่าทำไมต้องเดียดฉันท์ขนาดนั้น ท่านบอกว่ามันกระทบค่าน้ำค่าไฟและค่ากระดาษชำระ งบประมาณแบ่งกันแล้วจึงไม่ให้มาใช้ปนกัน ผมถามว่าคนกองนั้นมาเข้าห้องน้ำมากกว่า ๓ กองนี้หรืออย่างไร ท่านบอกว่ามากหรือน้อยก็ต้องแยกกัน เมื่อรักดีหามจั่ว รักชั่วหามเสาไปอยู่กรมอื่นก็ไป วันนี้มีปัญหาอีกอย่างเกิดขึ้น กองหนึ่งถูกย้ายไป ไม่ต้องอยู่ที่เดิม ก็ดูดี ไม่ต้องมีปัญหาเรื่องแบ่งห้องน้ำ แต่ผมได้รับคำร้องเรียนว่าเวลาไปเขาถอดแอร์ไปด้วย มิหนำซ้ำเลือกเอาโต๊ะไปแต่ไม่เอาเก้าอี้เพราะเก้าอี้ไม่ดี เอาโต๊ะไปแล้วไปหาเก้าอี้เอาดาบหน้า กองนี้ก็เลยมีแต่เก้าอี้แต่ไม่มีโต๊ะ เขาก็โทรมาบอกว่าในฐานะที่ผมเป็นประธานการปฏิรูปช่วยหาโต๊ะมาให้ด้วย

เรื่องเหล่านี้บางทีฟังดูก็ครึกครื้น แต่นี่คือควันหลงของการปฏิรูปแบบไทย ๆ ทั้งนี้ยังไม่รวมไปถึงความวุ่นวายเล็ก ๆ ที่หากปล่อยทิ้งไว้ประชาชนจะเริ่มรู้สึกเบื่อหน่าย เพราะข้าราชการบางส่วนอ้างการปฏิรูปเลื่อน ๆ ลอย ๆ หลายอย่างไม่ได้เกี่ยวอะไรกับปฏิรูปเลย แต่เมื่อเขาคิดอะไรไม่ออกบอกไม่ถูกก็โทษเรื่องปฏิรูปไว้ก่อน ผมไปต่างจังหวัดแห่งหนึ่ง หลังวันที่ ๓ ตุลาคม ใหม่ ๆ ท่านผู้ว่าราชการจังหวัดเล่าให้ฟังว่า วันหนึ่งมีพายุไต้ฝุ่นเข้ามาที่จังหวัด อำเภอหนึ่งโดนพายุหนัก ท่านรออยู่สามวันไม่เห็นนายอำเภอรายงานขึ้นมาเลยว่าบ้านช่องเสียหายไปกี่หลัง จึงถามว่าทำไมจึงไม่รายงาน เมื่อก่อนเคยรายงาน วันที่ ๑ ตุลาคม ยังรายงาน พอวันที่ ๓ ตุลาคม ผ่านไป วันที่ ๔ ตุลาคม ไม่รายงานแล้ว นายอำเภอตอบว่า เมื่อก่อนงานป้องกันภัยฝ่ายพลเรือนเป็นงานของกระทรวงมหาดไทยอยู่กับกรมการปกครอง ในฐานะเป็นนายอำเภอก็ต้องรายงาน แต่วันนี้มีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยตั้งขึ้นมาต่างหากแล้ว ก็ให้กรมนั้นรายงาน เราไม่ควรแย่งงานเขาทำ ก็ท่านนายก ฯ เคยบอกว่าปฏิรูปทั้งทีทุกงานต้องมีเจ้าภาพ เมื่อมีเจ้าภาพก็ต้องให้เจ้าภาพทำ เราไม่ใช่เจ้าภาพอย่าไปทำเลย ท่านผู้ว่าราชการจังหวัดเล่าว่าท่านไม่พอใจและว่ากล่าวไปแล้ว ผมได้ฟังจึงเรียนไปว่าเรื่องนี้เป็นส่วนของหัวเมือง งานใดที่ใครเคยทำขอให้ทำต่อ ไม่ต้องเกรงว่าจะก้าวก่ายกัน เพราะเวลานี้ราชการที่ปฏิรูปเขาจัดเฉพาะส่วนกลาง ยังไม่ได้จัดภูมิภาคเลย เพราะฉะนั้นขณะนี้ราษฎรในหัวบ้านหัวเมืองมีสิทธิ์บ่น แต่อย่าให้เขาต้องบ่นนาน การปฏิรูปกำลังจะไปขั้นที่สองซึ่งจะลงสู่ระดับภูมิภาค วันนี้เขาทำกับกระทรวง ทบวง กรม ต่อไปเขาจะทำในภูมิภาค จากนั้นจะทำในท้องถิ่น เรื่องที่ต้องทำมีตั้ง ๒๐ เรื่อง อย่างที่ผมเรียนมาแล้ว และวันนี้ถ้าทุกคนคิดว่าทุกอย่างต้องจบหมด วันที่ ๓ วันที่ ๔ ต้องเรียบร้อย ขอเรียนว่าเป็นไปไม่ได้อีกครั้งหนึ่งผมไปตรวจราชการภาคใต้ พระสงฆ์องค์หนึ่งปรารภกับผมว่าไม่เห็นจะมีอะไรดีขึ้นเลยโยม อะไร ๆ เหมือนเดิม ผมเรียนท่านว่า ท่านเป็นอุปัชฌาย์บวชคนมามาก คนที่จะบวชบางคนเป็นโจร บางคนสูบฝิ่นกินกัญชา บางคนเป็นนักเลงหัวไม้ พอบวชเสร็จนุ่งเหลืองห่มเหลืองโกนหัวรุ่งขึ้นเขาดีเลยหรือ ทุกวันนี้ใครกล่าวโทษพระ ผมจะบอกว่าพระก็คือชาวบ้าน เมื่อก่อนเขาเป็นอย่างไร วันนี้เขาอาจยังเป็นอย่างนั้นสักระยะหนึ่งจึงจะปรับเนื้อปรับตัวให้เข้ากับศีลเข้ากับวินัยได้ ไม่ใช่ว่าพอทำพิธีอุปสมบทเสร็จจะเกิดเหตุอัศจรรย์ขึ้นในทันใด เปลี่ยนนิสัยได้หมด เขาเคยเป็นอย่างไร เขาอาจยังเป็นอย่างนั้นสักระยะ เดิมเป็นลูกชาวบ้าน บวชแล้วก็ยังเป็นพระที่เป็นลูกชาวบ้าน ก็ยังติดอะไรอย่างเดิมต่อไป นี่ยังไม่พูดถึงติดกรรมที่มาจากชาติก่อน หลวงพ่อท่านฟังก็พยักหน้าบอกว่า “ใช้ได้” ผมไม่ทราบว่าแปลว่าอะไร ผมตอบใช้ได้ หรือว่าปฏิรูปราชการใช้ได้การปฏิรูปที่จะต้องสะอึกกันอยู่สักพักในเรื่องโครงสร้างมีแน่ ผมยังมีเรื่องต้องประชุมกับผู้เกี่ยวข้องทุกวันและวันละหลายเรื่อง อย่างเช่นในเรื่องโครงสร้างระหว่างกรมการศาสนากับสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ สองหน่วยนี้เดิมเขาอยู่ด้วยกัน วันนี้แยกออกเป็น ๒ กรม ก็มีปัญหา เมื่อตั้งสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ พระเถรเณรเจ้าท่านก็ไปอยู่ที่สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ จะเป็นเจ้าคุณจะได้สมณศักดิ์ก็จะมีการพิจารณากันที่มหาเถรสมาคมซึ่งสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติเป็นฝ่ายเลขา แต่ถ้ามีพิธีหลวงจะนิมนต์พระไปร่วมพิธี จะต้องนิมนต์ผ่านกรมการศาสนา จะนิมนต์ผ่านทางสำนักงานพระพุทธศาสนาไม่ได้ นี่ก็ยุ่ง ๆ อยู่ แสดงว่าไม่ใช่ One Stop เวลานี้ก็มีปัญหาอื่นอีก ศาสนสมบัติกลาง คือสมบัติของพระศาสนามีอยู่ทั่วประเทศ อย่างที่ตัวเลขเปิดเผยมาไม่นานว่ามีเงินสด ๒,๓๐๐ ล้านบาท เป็นที่ดินอสังหาริมทรัพย์นับไม่ถ้วนมูลค่าเป็นพันเป็นหมื่นล้านบาท วันหนึ่งมีเจ้าหน้าที่มาบอกผมว่า ชะงักหมดแล้วเวลานี้ เพราะการปฏิรูปนั่นแหละจึงชะงัก หลังจากซักไซร้ไล่เรียงได้ความว่า ที่วัดที่ศาสนสมบัติอยู่ตามต่างจังหวัดมีราษฎรทำสัญญาเช่ากันอยู่ สัญญาเช่าหมดอายุ ไปขอต่อสัญญาไม่มีใครรับต่อให้ ผมถามว่าแล้วเมื่อก่อนใครต่อให้ เขาบอกว่า ศึกษาธิการจังหวัดหรืออำเภอต่อให้ ผมถามว่าแล้วทำไมไม่ไปต่อกับศึกษาธิการอำเภอหรือจังหวัดอย่างเดิม เขาตอบว่าไม่มีตำแหน่งนี้ เพราะเปลี่ยนใหม่เป็นเขตพื้นที่การศึกษา คนที่ดูแลเรื่องนี้เขาไม่รับทำ วันนี้สัญญาเช่าหมดอายุเลยไม่มีคนดูแล นี่คือความเดือดร้อนที่ประชาชนประสบในต่างจังหวัด ผมได้ยินก็ตกใจ นำเรื่องนี้เล่าในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี ในที่สุดคณะรัฐมนตรีเห็นชอบว่า เรื่องใดเป็นราชการภูมิภาค ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทำ วันนี้ก็มอบอำนาจเป็นหนังสือให้ผู้ว่าราชการจังหวัดต่อสัญญาเช่าที่วัด นึกอะไรไม่ออกก็ต้องพึ่งท่านผู้ว่าราชการจังหวัดไว้ก่อนจนกว่าจะมีเจ้าหน้าที่วัฒนธรรมจังหวัด หรือว่าสำนักงานพระพุทธศาสนาจังหวัด ระหว่างยังไม่ไปถึงขั้นนั้น ท่านผู้ว่าราชการจังหวัดต้องช่วยดำเนินการให้ อย่างนี้เป็นต้น

การพัฒนาข้าราชการ

การปฏิรูปจะทำแค่โครงสร้างราชการไม่ได้ ขั้นต่อไปที่สำคัญคือการพัฒนาทรัพยากรบุคคล คือข้าราชการทั้งหลาย ข้าราชการฝ่ายพลเรือนมีอยู่ประมาณล้านคนเศษ ไม่นับข้าราชการทหาร ถือว่าเป็นทรัพยากรบุคคลที่จะทำให้กลไกราชการขับเคลื่อน และนี่คือสิ่งที่ผมบอกว่าปฏิรูประบบราชการ ต้องทำ ๒๐ อย่าง เมื่อเราหยิบขึ้นมาทำอย่างหนึ่ง คือโครงสร้าง กระทรวง ทบวง กรม ขั้นต่อไปที่เราจะทำคือเรื่องภูมิภาค ขั้นต่อไปคือท้องถิ่น แต่อีกขั้นหนึ่งที่กำลังทำ เริ่มแล้วด้วยเวลานี้ ก็คือการพัฒนาทรัพยากรบุคคล ได้แก่ ข้าราชการทั้งหลาย

สิ่งหนึ่งที่เราจะค่อย ๆ ทำไปตามลำดับ คือการลดจำนวนข้าราชการ เพราะถ้าไม่ลดข้าราชการ ไม่ถือว่าราชการมีประสิทธิภาพ ในเมื่อปฏิรูประบบราชการแปลว่าราชการต้องมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ประสิทธิภาพแปลว่าต้องใช้คนน้อยลง เงินต้องน้อยลง แต่งานต้องเดินมากขึ้น เร็วขึ้น สะดวกขึ้น สิ่งใดที่เคยใช้คน ๑๐ คนทำ อาจต้องเหลือสัก ๗ คน อีก ๓ คนก็ไม่ได้ไล่ออก แต่ให้ไปทำอย่างอื่น แล้วถ้า ๗ คนต้องทำงานซึ่งคน ๑๐ คนเคยทำ ๗ คนทำเหนื่อยขึ้น ๗ คนนี้ต้องได้รับค่าตอบแทนมากกว่าเดิมที่สมัยยังต้องทำด้วยคน ๑๐ คน เช่น อาจจะต้องเอาส่วนที่ต้องตอบแทนคนอีก ๓ คน มาเฉลี่ยให้กับคน ๗ คน เพื่อให้มีค่าตอบแทนมากขึ้น การปฏิรูปจะทำกันในลักษณะนี้ และจะเดินไปถึงวันหนึ่งที่รัฐบาลลุกขึ้นพูดได้ว่า คนลดลงแล้ว วันนี้ต้องยอมหากจะเพิ่มตรงนั้นโป่งตรงนี้ เพราะอยู่ระหว่างกำลังเกลี่ยคน เศรษฐกิจไม่ดีจะให้คนออกเหมือนสมัยรัชกาลที่ ๗ ทำดุลยภาพเราก็ทำไม่ได้ แต่สุดท้ายปลายทางต้องลด มีคนถามว่าเมื่อใด ที่เรียกว่าปลายทาง ผมเข้าใจว่ากำลังดูกันอยู่ว่า ปีหนึ่ง ๆ เราลดได้เท่าไร ในการปฏิรูประบบราชการ เราเอาแบบอย่างประเทศนิวซีแลนด์อยู่มากเหมือนกัน เพราะฉะนั้นในการปฏิรูประบบราชการครั้งนี้ ถ้าใครอยากรู้อนาคตระบบราชการไทยจะเป็นไปอย่างไร ลองดูการปฏิรูปในประเทศนิวซีแลนด์ แต่นิวซีแลนด์ทำได้ง่ายเพราะทั้งประเทศมีประชากรอยู่ ๓ ล้านคน ในขณะที่มีประชาแกะ ๓๐ ล้านตัว เมื่อนิวซีแลนด์คิดว่าเศรษฐกิจของเขาไม่ดีต้องปฏิรูป นิวซีแลนด์ก็ได้ปักธงปฏิรูปเมื่อปี ๒๕๒๗ อีกสิบปีต่อมานิวซีแลนด์ประกาศว่าทำสำเร็จไปแล้วระดับหนึ่ง มีคนถามว่าทำอย่างไรที่ว่าสำเร็จไปแล้วระดับหนึ่ง นิวซีแลนด์ก็เปิดเผยตัวเลขว่า เมื่อวันที่ประกาศว่าจะเริ่มปฏิรูประบบราชการนั้น นิวซีแลนด์มีข้าราชการอยู่ ๘๘,๐๐๐ คน อีกสิบปีต่อมา คือในปี ๒๕๓๗ นิวซีแลนด์ประกาศว่า บัดนี้ข้าราชการนิวซีแลนด์เหลือ ๓๖,๐๐๐ คน หายไปครึ่งหนึ่งในเวลาสิบปี วันหนึ่งประเทศไทยเราจะต้องยืดอกพูดอย่างนั้น อีกกี่ปีก็แล้วแต่ ประกาศตอนนี้จะตกใจ และจริง ๆ ก็ยังพูดไม่ได้ว่าจะใช้เวลาเท่าไร แต่เป้าหมายคือตรงนี้

แล้วคนหายไปไหนหมด เขาไม่ได้เอาไปฆ่า แต่สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ งานบางอย่างที่ราชการทำทั้งที่ไม่สมควรทำก็มอบให้เอกชนทำ เมื่อมอบให้เอกชนทำ ข้าราชการก็ไม่จำเป็นต้องมี คนเหล่านี้อาจลาออกจากราชการไปทำกับเอกชน ก็หมดความเป็นข้าราชการ หรืองานราชการบางอย่างเวลานี้เราตั้งเป็นองค์การมหาชน คนที่เป็นข้าราชการเคยทำอยู่ก็จะออกจากระบบราชการไปเป็นพนักงานองค์การมหาชน ซึ่งจริง ๆ ก็คือเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีเงินเดือน แต่ไม่นับเป็นข้าราชการ วิธีนี้ก็ทำให้คุยได้แล้วว่าลดข้าราชการไปส่วนหนึ่ง แต่ความจริงยอดรวมเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ได้ลด แต่ข้าราชการก็ลดลง มหาวิทยาลัยซึ่งเวลานี้เป็นส่วนราชการ ครูบาอาจารย์เป็นข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย วันหนึ่งเมื่อมหาวิทยาลัยออกนอกระบบ คนที่เป็นข้าราชการเป็นครูบาอาจารย์มหาวิทยาลัยก็จะเป็นพนักงานของมหาวิทยาลัย ซึ่งเงินเดือนอาจจะสูง แต่ก็หมดความเป็นข้าราชการ เราก็จะบอกได้อีกว่าเราลดข้าราชการไปได้อีกส่วนหนึ่ง นี้คือวิธีที่จะลด แต่ขณะเดียวกันต้องไม่บรรจุคนเข้ามาเพิ่ม คนที่เกษียณเราก็ต้องยุบอัตรานั้น เกษียณก่อนกำหนดก็อีกรูปแบบหนึ่ง วิธีเหล่านี้ถ้าทำพร้อมกันหลาย ๆ ทาง ข้าราชการก็จะค่อย ๆ ลดลง ขนาดเราลองทำมา ๓ ปี ก็ลดไปได้ส่วนหนึ่ง แต่วันนี้เราต้องฟื้นกลับมาชั่วคราว เพราะว่าเราเพิ่มกระทรวงก็ต้องมีความจำเป็นที่จะต้องเพิ่มคนบ้าง หลายคนตำหนิว่าปฏิรูปอย่างไรจึงเพิ่มคนเพิ่มกระทรวง ปฏิรูปทั้งทีกระทรวงต้องลดลงมาเหลือสัก ๕ กระทรวง แต่นี่กลับเพิ่มจาก ๑๕ เป็น ๒๐ จริง ๆ แล้วเป้าหมายปลายทางกระทรวงอาจจะต้องลด ในเวลานั้นท่านจะเห็นวันที่ข้าราชการลดลง และกระทรวงอาจจะมีไม่ถึง ๒๐ กระทรวงก็ได้

วันนี้เราต้องจัดกระทรวงใหม่ เพราะว่ากระทรวงของไทยในเวลาที่ผ่านมามหึมาอย่างไม่น่าเชื่อ เช่น สำนักนายกรัฐมนตรีเป็นกระทรวงหนึ่ง เมื่อสถาปนาขึ้นครั้งแรกในวันที่ ๒๘ มิถุนายน ๒๔๗๕ เมื่อ ๗๐ ปีที่แล้ว เขาหวังว่าให้เป็นกระทรวงที่เล็กที่สุดในประเทศไทยจึงไม่เรียกว่ากระทรวง เรียกว่า “สำนักนายกรัฐมนตรี” หวังว่าจะเป็น Staff เป็นมือเป็นไม้เป็นมันสมองให้นายกรัฐมนตรี ใครเป็นนายกรัฐมนตรีเปลี่ยนไปเปลี่ยนมา เขาก็จะเอาคนมาอยู่ตรงนี้แล้วทำงานเหมือนสำนักงานของนายกรัฐมนตรี ๗๐ ปีผ่านไปสำนักนายกรัฐมนตรีกลายเป็นกระทรวงที่ใหญ่ที่สุดในประเทศไทย ก่อนวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๕ สำนักนายกรัฐมนตรีมีกรมมากที่สุดในประเทศไทย มีงบประมาณมากที่สุด มีข้าราชการมากที่สุด มีอำนาจมากที่สุด มีรัฐวิสาหกิจมาสังกัดอยู่มากที่สุด มีองค์การมหาชนมาอยู่ด้วยมากที่สุด มีรัฐมนตรีมากที่สุด ใครอยู่สำนักนายกรัฐมนตรีมีนายตั้ง ๗ – ๘ คน เพราะรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีทุกคนเป็นนาย แล้วยังมีรองนายกรัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรีอีก หรือกระทรวงมหาดไทยเป็นกระทรวงที่ใหญ่ สมัยก่อน มท. ๑ มีอำนาจมาก ทุกคนอยากเป็น มท. ๑ เมื่อใหญ่มากคนก็มาก งบประมาณก็มาก อำนาจก็มาก เป็นต้นเหตุทำให้เกิดการครหาต่าง ๆ วันหนึ่งก็ย้ายกรมอัยการออกไป กระทรวงมหาดไทยก็เล็กลง วันหนึ่งกรมตำรวจย้ายออกไป กรมแรงงานย้ายออกไปเป็นกระทรวงแรงงาน กระทรวงมหาดไทยก็เล็กลงอีก และวันนี้ก็ย้ายออกไปอีกหลายหน่วย เช่น กรมราชทัณฑ์ ยุบกรมการเร่งรัดพัฒนาชนบท เพราะถ้ากระทรวงใหญ่เกินไปดูแลไม่ทั่วถึง ปัญหาก็เกิด เจ้าภาพก็ไม่มี บริการก็ไม่ทั่วถึง แนวปฏิรูปวันนี้เราก็คิดว่าไม่ให้กระทรวงใดใหญ่โตจนเกินไป ปลัดกระทรวงศึกษาธิการเคยบอกกับผมว่า กระทรวงศึกษาธิการเป็นกระทรวงครู อธิบดีแต่ละคนเป็นนักการศึกษา เวลาประชุมกันทีไร อธิบดีกรมศิลปากร อธิบดีกรมศาสนากับเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการวัฒนธรรมแห่งชาติ เป็นเหมือนมนุษย์ประหลาด พูดกันก็คนละภาษากับเขา เสนออะไรก็คนละเรื่อง ปรับความคิดกันไม่ค่อยจะทัน งบประมาณไม่ค่อยจะตกไปถึง ๓ กรมนั้น ในขณะที่กรมอื่น เช่น กรมสามัญศึกษา กรมการฝึกหัดครู กรมพลศึกษา เขาก็จะคุยกันในบรรยากาศอีกอย่างหนึ่ง วันนี้คือวันที่เราบอกว่า ๓ กรมนั้นอย่าอยู่กับเขาเลย ออกมาอยู่ต่างหาก เป็นกระทรวงใหม่พูดจาภาษาเดียวกันก็แล้วกัน คือกระทรวงวัฒนธรรม นี่คือแนวที่ดำเนินการกันอยู่

ฉะนั้นหลักที่จะต้องทำต่อไปก็คือการพัฒนาทรัพยากรบุคคลนั้นให้ลดลงแล้วเพิ่มคุณภาพ ข้าราชการเท่าที่มีอยู่ต้องปรับปรุงให้มีคุณภาพ นั่นคือต้องมีการฝึก มีการอบรม หลักสูตรต่าง ๆ ต้องเกิดขึ้นในทุกระดับ เราพูดกันมากบ่นกันมากว่าข้าราชการบางคนทำอะไรไม่เป็น ไม่ค่อยรู้เรื่อง ซึ่งเขาก็ไม่ผิดที่เขาไม่รู้เรื่อง บางทีเขารู้เรื่องเรื่องอื่น แต่เรามอบหมายให้เขามาทำเรื่องนี้ เขาเลยไม่รู้เรื่อง ก็ต้องให้เข้ารับการฝึกอบรมแล้วส่งกลับไปทำงานใหม่ หรือถ้าเขาไม่เหมาะที่จะอยู่กระทรวงนี้ก็ให้ไปอยู่กระทรวงอื่น นอกจากนั้นกระบวนการสรรหาคัดเลือกคนเข้าดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ก็อาจเปลี่ยนไปจากเดิมบ้าง ดังที่พูดกันว่าจะต้องนำระบบนักบริหารระดับสูงหรือ SES มาใช้

เรื่องที่นับว่าสำคัญมากที่สุด ก็คือการปรับทัศนคติและวัฒนธรรมในการทำงานของข้าราชการทั้งหลายให้มีจิตวิญญาณของการให้บริการ การเสียสละ การเห็นแก่ประโยชน์ส่วนรวม และความซื่อสัตย์สุจริตอย่างที่พูดกันว่าราชการต้องใสสะอาดและขอให้เจริญรอยพระยุคลบาท คำที่เราพูดกันมานานว่า Good Governance คือหัวใจของการปฏิรูป วันนี้ไม่ใช่เป็นคำที่อยู่ในตำราอีกต่อไป แต่เป็นคำที่อยู่ในกฎหมาย และบังคับว่าข้าราชการทุกคนต้องมี เพราะต่อไปจะเป็นตัวประเมินความสามารถ ประเมินอนาคตของข้าราชการ คำว่า “Good Governance” แปลกัน ต่าง ๆ นานา บางคนเรียก “ธรรมาภิบาล” “ประชาภิบาล” “ธรรมรัฐ” จนกระทั่งกรรมการบัญญัติศัพท์ ก.พ. ให้เรียก “สุประศาสนการ” ซึ่งไม่มีใครใช้ อันที่จริงก็เข้าท่า “Good” ก็คือ สุ “สุ” ก็คือ ดี “Governance” ก็คือการปกครอง การปกครองก็คือประศาสน์ เหมือนรัฐประศาสนศาสตร์ เพราะฉะนั้น “Good Governance” ก็มีผู้เรียกว่า “สุประศาสนการ” ปรากฏว่าไม่มีใครใช้ แต่เคยมีเอาไปตั้งเป็นนามสกุลบอกว่าเก๋ดี เคยมีการสอบถามไปยังราชบัณฑิต ให้ราชบัณฑิตช่วยบัญญัติศัพท์คำนี้ให้ เราหวังว่าราชบัณฑิตจะเป็นศาลฎีกาของภาษาไทย นึกว่าจะได้คำเก๋ ๆ ท่านกลับให้เรียกว่า “วิธีการปกครองที่ดี” สั้น ง่ายแต่ไม่มีใครใช้ตามเหมือนกัน แถมมีคนเถียงอีกว่า Good Governance ไม่ใช่วิธีการปกครอง เพราะการปกครองฟังแล้วเหมือนการบังคับบัญชา ตอนจะเริ่มปฏิรูปมีความคิดที่จะเปลี่ยนชื่อกรมการปกครองในกระทรวงมหาดไทยด้วยซ้ำ ถ้าใช้คำว่า “วิธีการปกครองที่ดี” เกรงว่าฟังแล้วเหมือนเป็นการกดขี่ข่มเหง สรุปคือไม่เอาอีก ในที่สุดก็ไม่รู้จะเรียกอะไร วันหนึ่งสำนักงาน ก.พ. ได้ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี เสนอคณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีเห็นชอบ เมื่อประกาศใช้ระเบียบนั้นคำนี้จึงเป็นศัพท์ราชการไปแล้ว ผมถาม ก.พ. ว่า ภาษาอังกฤษเรียก คำว่า “วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี” ว่าอย่างไร เขาตอบว่า ก็ Good Governance นั่นเอง ผมถามว่าแล้วทำไมจึงต้องใช้คำว่า “และสังคม” ก.พ. ตอบว่า Good Governance ใช้กับบริษัทก็ได้ ใช้กับบ้านก็ได้ ใช้กับครอบครัวก็ได้ จึงต้องมีคำว่า “บ้านเมืองและสังคม” วันนี้ คำนี้ยกฐานะจากระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีขึ้นเป็นกฎหมายแล้ว เพราะในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินที่ได้มีการแก้ไขใหม่ครั้งสุดท้าย และใช้มาตั้งแต่เมื่อวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๕ เขาได้เพิ่ม มาตรา ๓/๑ ว่า การปฏิบัติราชการต่อไปนี้ จะต้องทำอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล มีการประเมินผล เพราะที่แล้วมาไม่มีการประเมิน แต่ต่อไปนี้จะประเมินข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกระดับจะต้องทำงานอย่างมีคุณธรรมและเป็นไปตามหลักวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี คำนี้เป็นคำที่อยู่ในกฎหมายไปแล้ว บัดนี้ต้องเรียกตามกฎหมาย วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีคืออะไร กฎหมายบอกว่าให้ออกเป็นพระราชกฤษฎีกา แต่ผมคิดว่าแนวมีอยู่ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีที่กล่าวมาแล้ว

หลักวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี 

เรื่องนี้เป็นเรื่องสำคัญที่ทรัพยากรบุคคลภาครัฐจะต้องทำงานตามหลักนี้ หลักดังกล่าวแบ่งเป็นข้อ ๖ ข้อ วันหลังเราไม่พอใจอาจเพิ่มเป็น ๘ ข้อก็ได้ วันนี้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี บอกว่า Good Governance ประกอบด้วย ๖ หลัก ซึ่งจะใช้เป็นตัววัดประสิทธิภาพข้าราชการทุกคน ผู้บังคับบัญชาทุกนาย หน่วยราชการทุกแห่ง ดังนี้

 ๑. ต้องทำงานตามหลักนิติธรรม แปลว่า เคารพกฎหมาย ไม่หลีกเลี่ยงออกนอกกฎหมาย ถ้าทำผิดกฎหมายก็เป็นอันว่าอย่างอื่นไม่ต้องพูดถึง แต่ต้องระวังว่าเรามีกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ อยู่มาก ล้าสมัยก็มี ไม่เป็นธรรมก็มาก จึงต้องปรับปรุงแก้ไขด้วย มิฉะนั้นคนไม่อยากปฏิบัติตาม

๒. ต้องทำงานตามหลักคุณธรรม คือบางอย่างอย่าไปยึดถ้อยคำตามตัวบทกฎหมายมากเกินไป ต้องคิดถึงคุณธรรม เมตตาธรรมบ้าง ต้องรู้จักผ่อนปรน คล้าย ๆ กับที่เราชอบพูดว่า หลักรัฐศาสตร์ก็ยึด หลักนิติศาสตร์ก็ยึด แต่โดยทั่วไปแล้วคุณธรรมไม่น่าจะขัดกับกฎหมาย น่าจะไปด้วยกันได้ เพียงแต่เราต้องรู้จักการตีความให้ปฏิบัติคู่กันได้ คุณธรรมที่ข้าราชการควรยึดถือคือ การมีศีลธรรม ความซื่อสัตย์สุจริต การเสียสละ การรู้จักเอาใจเขามาใส่ใจเรา ข้อสำคัญคือไม่ใช่ว่าจะมีแต่คุณธรรมให้แก่ประชาชนเท่านั้น แต่ต้องมีคุณธรรมในระหว่างข้าราชการกันเองด้วย ผู้บังคับบัญชาต้องให้ความเป็นธรรมแก่ผู้ใต้บังคับบัญชาในเรื่องการประเมิน การโยกย้าย การพิจารณาความดีความชอบ เวลานี้เราจึงเน้นให้ส่วนราชการแต่ละแห่งทำคู่มือจริยธรรมสำหรับข้าราชการในหน่วยของตน

๓. ต้องคำนึงถึงหลักความโปร่งใส ทุกอย่างต้องอธิบายได้ แต่ต้องเข้าใจว่า “โปร่งใส” เป็นคนละอย่างกับ “ล่อนจ้อน” บางคนนึกว่าเป็นอย่างเดียวกัน ทำอะไรต้องเปิดหมด บอกหมด อธิบายหมด กำลังทำอยู่ก็อธิบายไปให้สัมภาษณ์ไป ท่านต้องระมัดระวังว่าโปร่งใสนั้นมีขอบเขต หมายความว่าการทำอะไรต้องอธิบายเหตุผลและที่มาที่ไปได้ ตรวจสอบได้ ขอดูหลักฐานได้ กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการก็เข้ามาเกี่ยวข้องตรงนี้ แต่ไม่ใช่เปิดเผยจนไม่รู้จักกาลเทศะหรือเปิดเผยความลับราชการ เมื่อ ๓ – ๔ ปีก่อน วันหนึ่งผมนั่งทำงานอยู่ มีคุณตาแก่ ๆ คนหนึ่งอายุเกือบแปดสิบปีเดินย่อง ๆ มาพบ เจ้าหน้าที่เขาพามา ผมถามว่ามาทำอะไร คุณตาตอบว่าจะมาขอฟังการประชุมคณะรัฐมนตรี ผมบอกว่าไม่ได้ เขาไม่ให้ฟัง ปลัดกระทรวงเขายังไม่ให้เข้าฟังเลย คุณตาก็บอกว่าไหนโฆษณาว่ารัฐบาลรู้อย่างไร ประชาชนรู้อย่างนั้น แล้วไหนบอกว่าโปร่งใส ถ้าโปร่งใสจริงต้องให้ประชาชนมาฟังได้หรือไม่ก็ต้องถ่ายทอดโทรทัศน์เหมือนการประชุมสภา ผมบอกว่า ให้จบกระบวนการแล้วค่อยรู้ ตอนนี้ยังอยู่ในระหว่างกระบวนการ ถ้าเขากำลังประชุม กำลังถก กำลังเถียง กำลังหาทางออก มีคนไปฟังก็จะเกิดอิทธิพลแทรกแซงความคิดเห็นได้ ทำให้การตัดสินใจไขว้เขว คุณตาหัวเสียมาก บอกว่าถ้าอย่างนั้นไม่ฟังก็ได้ อยากดูห้องประชุมคณะรัฐมนตรี ผมบอกว่า ขอให้คุณตามาดูในวันเด็ก วันอื่นเขาไม่ให้เข้า วันเด็กเขาให้นั่งเก้าอี้นายกรัฐมนตรีด้วย คุณตาเลยกลับไปเลย ผมจึงขอเรียนว่า “โปร่งใส” กับ “ล่อนจ้อน” ต่างกัน ท่านนายก ฯ ทักษิณท่านอธิบายในที่ประชุมคณะรัฐมนตรีครั้งหนึ่ง เป็นอุปมาที่ดี ท่านบอกว่าท่านชอบดื่มน้ำแอปเปิล จนกระทั่งวันหนึ่งไปเห็นเขากำลังทำน้ำแอปเปิล เอาแอปเปิลทั้งลูกใส่ลงไปในเครื่องปั่น เสียบปลั๊กไฟกดปุ่มให้เครื่องทำงานปั่นหมุนจนแอปเปิลเละไปหมดทั้งลูก ท่านบอกว่าเห็นแล้วไม่น่าดูไม่น่ากิน แต่สักพักเขาก็คั้นแยกเอากากออกเหลือแต่น้ำไว้ เทน้ำใส่แก้วออกมาเป็นน้ำแอปเปิลใสเหมือนอย่างเคย ท่านเอาเรื่องนี้มาเล่าในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี แล้วบอกว่า คำว่า “โปร่งใส” (Transparency) ซึ่งเป็นหนึ่งในหัวใจของคำว่าการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีนั้น บางอย่างอาจต้องบอกให้คนรู้ตั้งแต่การเอาแอปเปิลใส่ลงไปในเครื่อง แต่บางครั้งบอกไม่ได้ ถ้าเผยกันตั้งแต่เอาแอปเปิลใส่ลงไปในเครื่องปั่น แล้วปั่นจนเละจะไม่น่าดู คนเห็นจะเอาไปร่ำลือกันต่าง ๆ นานา จนคนไม่กล้ากินน้ำแอปเปิล บางอย่างอาจต้องรอจนเสร็จเป็นน้ำแอปเปิลแล้วจึงค่อยมาพูดกัน ค่อยมาชิม ค่อยมาดู ค่อยมาอธิบายที่มาที่ไป นี่ก็เป็นตัวอย่างเล่าให้ฟังว่า หนึ่งในหัวใจของคำว่า “การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” คือการโปร่งใสนั้น มีขอบเขตอย่างไร

๔. ต้องมีความคุ้มค่า หรือการประหยัด การบริหารจัดการภาครัฐต้องบริหารด้วยความประหยัด คือประหยัดทรัพยากรทุกอย่าง ทั้งคน ทั้งเงิน ทั้งเวลา และใช้ทุกอย่างที่มีอยู่ให้คุ้มค่า

๕. ต้องเน้นการมีส่วนร่วม ระบบราชการต่อไปนี้การทำงานต้องมีส่วนร่วม นายกับลูกน้องต้องมีส่วนร่วม ประชาชนกับภาคราชการต้องมีส่วนร่วม ท้องถิ่นกับภาครัฐต้องมีส่วนร่วม ถ้าทุกฝ่ายมีส่วนร่วมในการที่จะออกกฎ ออกระเบียบ ออกกติกาต่าง ๆ กำหนดกฎเกณฑ์วิธีการทำงาน ออกคู่มือมา ก็จะเป็นที่เข้าอกเข้าใจ คนก็จะพอใจ จะยอมรับ เพราะฉะนั้นทัศนคติข้าราชการต่อไปนี้ต้องเน้นการมีส่วนร่วม ถ้าอยู่ในวงแคบ ๆ ก็เอาแต่การรับฟังความเห็น แต่ถ้าเรื่องใหญ่ ๆ อาจต้องถึงขั้นประชาพิจารณ์ หรือขอประชามติ

๖. ตอนที่ร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีพูดถึงคุณสมบัติของ Good Governance นั้น ตอนแรกเขาพูดถึง ๕ ข้อเท่านั้น คือ นิติธรรม คุณธรรม ความคุ้มทุนหรือประหยัด ความโปร่งใส และความมีส่วนร่วม ตอนนั้นท่าน นายก ฯ ชวน เป็นประธาน ก.พ. ท่านขอให้เพิ่มอีกข้อ คือ ความรับผิดชอบ ท่านบอกว่าข้าราชการทุกวันนี้มักทำอยู่ ๕ อย่าง แต่ไม่มีสิ่งที่เรียกว่าความรับผิดชอบ ข้าราชการเราจึงมีแต่ความดูดาย นึกว่าตัวเองทำ ๕ อย่างนี้จบก็เป็นข้าราชการที่ดี ถ้าเพิ่มเข้าไปอีกสักอย่างคือความรับผิดชอบก็จะดี คือถ้ารู้จักทำอะไรเหนือกว่าหน้าที่บ้าง อาจทำให้ราชการดีขึ้น ใสสะอาดขึ้น ประชาชนได้ประโยชน์มากขึ้น เพราะข้าราชการที่ทำงานแปดโมงเช้าถึงสี่โมงเย็น หรือแปดโมงครึ่งถึงสี่โมงครึ่ง ก็ทำได้ครบ ๕ ข้อนี้แล้ว แต่ถ้างานราชการยังติดพันอยู่ คนยังรอรับบริการอยู่ คิวยังยาว ใจคอจะปิดไฟใส่กลอนกลับบ้านกันหรือ ข้าราชการที่ดีอาจต้องทำไปจนถึงหกโมง หนึ่งทุ่ม หรือหมดคิวผู้คน ตรงนี้คือความรับผิดชอบที่อยากให้เกิดขึ้น ท่านจึงให้เพิ่มไปอีกข้อคือ ความรับผิดชอบ ซึ่งแปลว่าการมีจิตสำนึกผูกพัน เป็นเจ้าของ ห่วงใย เอาใจใส่ เอื้ออาทร และการไม่ดูดาย เขาก็เลยใส่ลงไปเป็น ข้อ ๖

พูดถึงการไม่ดูดายที่ว่าข้าราชการต้องทำงานอย่างรับผิดชอบไม่ดูดายนั้น เมื่อครั้งที่ท่านนายก ฯ ชวน พูดเรื่องนี้ขึ้น ท่านเล่าให้ที่ประชุมฟังว่า ตัวท่านเองสมัยที่เป็นเด็ก เรียนอยู่ ป.๔ โรงเรียนเล็ก ๆ ที่จังหวัดตรัง วันหนึ่งฝนตกออกไปเล่นที่สนามไม่ได้ ก็มาเล่นอยู่ที่ใต้ชายคาในโรงเรียน สักครู่ครูก็ลงมา รถจักรยานของครูจอดอยู่กลางสนาม ฝนตกก็เปียก ครูเรียกเด็กมาทั้งหมด ชี้ที่จักรยานแล้วถามว่านั่นอะไร ทุกคนบอกว่ารถจักรยาน ครูบอกใช่ แล้วเห็นหรือเปล่าว่ามันเปียก เด็กตอบว่าเห็น ครูถามว่าพวกเธอไม่รู้หรอกหรือว่ารถของใคร เด็กทุกคนบอกว่ารู้ครับรถของครู ครูถามว่าแล้วทำไมเธอจึงไม่ยกมาไว้ในที่ร่ม ทุกคนบอกว่า อ้าว ! ก็รถของครู ครูจึงบอกว่าพวกเธอช่างดูดายจริง ๆ แล้วครูก็ไป ทุกคนก็มาเถียงกันว่าแปลว่าอะไร ไม่มีใครเข้าใจว่าดูดายแปลว่าอะไร หลังจากนั้นทุกคนต่างโตขึ้น จึงรู้ว่าดูดายแปลว่าอะไร คนที่ดีคือคนที่ไม่ควรจะดูดาย ข้าราชการที่ดีต้องเป็นข้าราชการที่ไม่ดูดาย

สรุป

ต่อไปนี้การพัฒนาทรัพยากรบุคคลภาครัฐต้องเดินไปในแนวอย่างนี้ คนที่จะต้องทำคือ สำนักงาน ก.พ. สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ ผู้บังคับบัญชาทั้งหลาย นักบริหารทั้งหลาย เพื่อนข้าราชการทั้งหลาย ระยะทางข้างหน้าที่เราต้องเดินยังอีกไกล อย่าเพิ่งตกใจว่าข้าราชการจำนวนล้านกว่าคนในวันนี้ ปีหน้ารัฐบาลจะประกาศว่า บัดนี้ดีใจมากเพราะเหลือข้าราชการอยู่สามแสนคน ไม่ใช่อย่างนั้นแน่ ยังต้องใช้เวลาอีกนาน ถ้าต้องทำ ๒๐ เรื่อง วันนี้เราเพิ่งทำเรื่องที่หนึ่งยังไม่จบ เรื่องที่สองกำลังจะเกิดขึ้น คงเป็นอีก ๑๐ ปีกว่าที่เราจะพูดได้ว่าเราก้าวไปถึงขั้นไหน อีก ๒๐ ปี อาจจะพอเห็นหน้าเห็นหลัง อีก ๓๐ ปี ถึงจะจบกระบวนการปฏิรูป แล้วตอนนั้นคนที่มาใหม่ในรุ่นหน้าเขาก็คงคิดที่จะปฏิรูปใหม่อีกรอบหนึ่ง การปฏิรูปก็จะเป็นกระบวนการต่อเนื่องอย่างนี้

การปฏิรูปคือการเปลี่ยนแปลง พอขึ้นชื่อว่าเปลี่ยนแปลง คนจะไม่ชอบและกลัวมาก กลัวว่าจะกระทบตัวเอง วันนี้เสียงบ่นเข้ามาถึงผม เข้ามาถึงเลขาธิการ ก.พ. เข้าไปถึงท่านนายกรัฐมนตรีมาก แต่สังเกตว่าเป็นการบ่นเพราะกระทบตัวเองทั้งนั้น คนจึงกลัวการปฏิรูปเพราะกระทบสถานะ กระทบวิธีคิด วิธีทำงาน แต่เมื่อมีปัญหาก็ต้องแก้ และบางส่วนถ้าแก้ไม่ได้จริง ๆ ก็ต้องยอมรับว่าการปฏิรูปต้องมีคน Suffer อยู่บ้าง ฝรั่งเขาถึงบอก “No Pain , No Gain” ถ้าไม่เจ็บปวดก็จะไม่ได้อะไรขึ้นมา ต้องมีคนเจ็บอยู่สักช่วงหนึ่ง แล้วก็จะพ้นช่วงนั้นไป ขนาดขึ้นเงินเดือนข้าราชการยังมีคนเจ็บเลย เพราะคนที่เขาทำงานมานานจะบ่นว่าเขาได้เงินเดือนเท่ากับคนที่เป็นรุ่นน้อง ก็จะเจ็บอยู่รุ่นหนึ่ง แล้วก็จะค่อย ๆ ดีขึ้น ต่อไปก็จะเข้าสู่ระบบ

ผมเรียนว่าการปฏิรูปเป็นสิ่งที่ดี แม้จะเป็นภาวะที่มีการเปลี่ยนแปลง แต่เมื่อเปลี่ยนแปลงไปสู่สิ่งที่ดี ผลที่เกิดก็ต้องดี ความจริงผมไม่ควรจะต้องมาโฆษณาสรรพคุณอะไร ชอบไม่ชอบก็ผ่านวันที่ ๓ ตุลาคม มาแล้ว แต่พูดอย่างนี้เหมือนคลุมถุงชน ถ้าจะให้จบลงสวย ๆ งาม ๆ สักนิดดูเป็นสิริมงคลหน่อย ผมอยากสรุปว่าการปฏิรูปเป็นมงคลอย่างหนึ่ง สำหรับท่านที่เป็นพุทธศาสนิกชน ถ้าท่านเคยนิมนต์พระมาสวดที่บ้าน หรือท่านเคยไปฟังพระสวดที่ไหนก็ตามที่เป็นงานมงคล ท่านสังเกตหรือไม่ว่า พอเจ้าภาพคลานเข้าไปจุดธูปจุดเทียน อาราธนาศีล อาราธนาพระปริตรเสร็จ พระท่านก็สวดของท่านไปเรื่อย เจ้าภาพก็นั่งหลับ ๆ ตื่น ๆ โดยมากก็คุยกัน พอไปถึงระยะหนึ่งก็จะมีคนมาสะกิดเจ้าภาพให้คลานเข้าไปจุดเทียนทำน้ำมนต์ แล้วก็ประเคนขันน้ำมนต์ให้พระหัวแถว เราจะคลานเข้าไปก่อนหน้านั้นก็ไม่ได้ หลังนั้นก็ไม่ได้ ต้องเข้าไปขณะที่พระกำลังสวดถึงบทนั้นพอดี คือเมื่อพระท่านขึ้นคำสวดว่า “อเสวนา จ พาลานํ ปณฑิตานญจ เสวนา” นั่นหมายความว่า พระกำลังสวดมงคล ๓๘ ประการ ข้อนี้มีที่มาในมงคลสูตรกล่าวว่า คนสงสัยกันว่า อะไรคือสิริมงคลหรือสิ่งที่นำความสุขความเจริญมาให้ พระพุทธเจ้าจึงเฉลยว่า สิริมงคลมาจากไหน หนึ่ง “อเสวนา จ พาลานํ” การไม่คบคนพาล สอง “ปณฑิตานญจ เสวนา” การคบกับบัณฑิต สาม “ปูชา จ ปูชนียานํ” การบูชาผู้ที่ควรบูชา “เอตมมงคลมุตตมํ” นี่แหละคือมงคลอันประเสริฐ นี่เป็นมงคลชุดแรก ๓ ประการแรก ต่อจากนั้นท่านก็ขึ้นชุดที่สองต่อไปว่า “ปฏิรูปเทสวาโส จ ปุพเพ จ กตปุญญตา อตตสมมาปณิธิ จ เอตมมงคงมุตตมํ” คำว่า “ปฏิรูปเทสวาโส” คือการอยู่ในสังคมหรือถิ่นแคว้นแดนประเทศเขตที่มีการปฏิรูป นั่นแหละคืออุดมมงคลอันประเสริฐ พระพุทธเจ้าจึงได้สรรเสริญว่าใครไปอยู่ในสังคมที่ไม่มีการปฏิรูป อยู่อย่างไรอยู่อย่างนั้น ถือว่าไม่เป็นมงคล แต่ถ้าไปอยู่ในถิ่น ในแดน ในแคว้น ที่มีการปฏิรูป หรือปฏิรูปเทส คือเป็นสังคมที่อุดมสมบูรณ์ ผู้คนมีคุณธรรม มีการเปลี่ยนแปลง พัฒนา ปฏิรูปไปในทางที่ดีอยู่เรื่อย ๆ นั่นแหละคือ เอตมมงคงมุตตมํ เป็นมงคลอันประเสริฐ เมื่อคิดอย่างนี้แล้วก็ขอให้ช่วยกันปฏิรูประบบราชการเพื่อว่ามงคลอันประเสริฐจะได้เกิดทั่วกัน และไทยจะได้เป็นปฏิรูปเทสกันเสียที.